沈健厅长在《人民教育》2015年第11期发表署名文章： 用“立法”打破学前教育发展“瓶颈”

      发展学前教育，发达国家有一条共性经验，即通过立法重视和发展学前教育。与一般性的教育政策不同，由于法律自身所特有的强制性和相对稳定性，立法能为学前教育优质平稳的发展提供制度化且具有法律效力的保障。

立法是发达国家发展学前教育的基本经验

      明确学前教育的性质、地位。在各国的法律体系中，学前教育通常被认为是学校教育的组成部分，是“基础教育的基础”。法国1989年颁布的《教育指导法》以及《关于教育指导法的附加报告草案》、日本于2006年新修订的《教育基本法》以及2007年修订的《学校基本法》、美国《早期学习机会法案》等都充分肯定了学前教育的公益性、教育性。此外，各国（地区）还在法律条文中明确了学前教育的目的和内容，以确保学前教育在正确的轨道上发展。
　　强调政府在发展学前教育中的职责。近几十年来，发达国家对学前教育的重视程度在不断提升，普遍将政府发展学前教育的职责在法律上确定下来。如美国的《不让一个儿童落后法》明确规定了联邦政府对学前班的宏观调控目标。韩国的《幼儿教育法》申明了政府特别是中央政府发展学前教育的职责。各国还在法律条文中特别明确了政府财政投入的职责。如美国联邦政府在《提前开端法案》中规定项目的拨款额度。日本的《私立学校振兴财团法》《私立学校振兴法》和《私立学校资助法》，提出给予私立幼儿园以财政补助及政策上的大力扶持。
　　明确幼儿教师队伍的资质、身份、地位。发达国家多在法律条文中明确了学前教育从业人员的专业、学历、资质等方面要求，以保证幼儿教师队伍的质量。美国通过修订《提前开端法案》不断提高任职于“提前开端”项目教师的学位要求。日本早在1949年就颁布了《教员许可法》和《教员许可法实施令》，明确实施幼儿教师资格制度。发达国家还设法在法律文件中明确幼儿教师的身份，保障幼儿教师的待遇。日本的《教员许可法》《教育公务员特例法》规定了幼儿园园长、教师、专职教育研究人员“教育公务员”的身份。法国在《教育法典》等相关法律中明确由国家负担幼儿学校教师人员的工资，并确立了幼儿教师在住房、津贴、带薪休假方面的待遇。
　　保障处境不利儿童的学前教育机会。多数发达国家通过立法保障弱势群体享有公平的学前教育的机会。法国的《教育法典》明确规定，“对于2岁儿童，则应优先招收处境不利的城市、农村、山区或家庭的儿童”。在《关于教育指导法的附加报告草案》中明确了教育优先区(ZEP)的设立“为来自社会下层的学生提供了完全特殊的教学关照”。瑞典教育基本法《教育法》中也指出，要“为需要特殊支持的儿童提供额外补助”。而美国的《提前开端法案》本身就是为处境不利儿童的学前教育项目“开端计划”的顺利实施而设立的。
　　此外，各国还在立法中明确了托幼机构开办、审批、准入、监管等方面的规定以及幼儿园课程、收费标准等方面的要求。总体来看，发达国家通过立法明确了政府、幼儿园、教师等法律主体在发展学前教育事业方面的义务与权利，从而保障本国幼儿能公平地接受优质的学前教育。

我国的学前教育立法落后于事业发展的需要

      20世纪80年代以来，我国陆续颁布了《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》等法规和规章，对于促进学前教育事业的发展，明确政府和家长的责任，规范幼儿园的办园行为等起到了积极的促进作用，尤其是对转变教师的教育观念，明确幼儿园各类人员的条件、职责和行为要求具有重要的意义。
　　但是，《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》等法规毕竟是行政规章和部门规章，法律约束力有限，对影响学前教育发展的重大问题不能进行更高层面上的规约，没有强有力的执法检查和监督，许多条款尤其不能适应社会转型期学前教育的现实需要。因此，我国的学前教育立法尚落后于事业发展的需要。
　　在我国的国民教育体系中，与其他阶段的教育相比，当前学前教育的发展还是滞后的。从全国范围看，虽然经过第一期“三年行动计划”，“入园难”“入园贵”的问题得到了基本缓解，入园率得到了明显的提升，但学前教育事业发展的地区差异明显，对公办、优质幼儿园需求的矛盾仍然存在，在一些地方还比较突出。有些地方班级规模过大，师幼比超标，教师队伍合格率低，教师的待遇没有得到充分保障，流动性大，教师准入、课程准入没有得到全面落实。这些都影响学前教育事业发展的质量。因此，持续稳定地提供真正有质量的学前教育还是今后一个时期艰巨而复杂的任务，还会遇到很多体制机制上的困难和问题，这些问题是影响学前教育事业发展的核心问题。
　　以往我国学前教育发展的最大问题就是对学前教育的重要性缺乏认识，没有真正从个人终身发展、国家未来发展的战略眼光看待学前教育事业，只看到学前教育的支出，没有看到收益；只重视大中小学教育，对学前教育缺乏重视，没有真正形成发展学前教育的责任意识。近年来，我国的学前教育工作者一直呼吁学前教育立法，只有通过学前教育立法才能从根本上保证学前教育的长期健康稳定发展。学前教育事业发展的很多瓶颈问题，尤其是涉及学前教育投入、各级政府的投入和管理责任，政府不同部门的管理责任等必须通过法律作出明确的规定，并真正实行问责和接受法规约束。

学前教育法必须关注的重要法律关系

      学前教育立法中核心的法律关系是政府与公民的关系、各级政府的关系、不同政府部门之间的关系。
　　政府与公民的关系。《教育规划纲要》明确提出，学前教育是非义务教育，教育经费实行分担制，即由政府和家长共同承担学前教育成本。这意味着只要幼儿接受基本的而非奢华的学前教育，就应该由政府和家庭分担学前教育成本。因此，在我国当前社会经济发展条件下，大范围全面免费的学前教育和完全依赖家长缴费的学前教育都不足取。尤其应该关注某些地区政府投入长期缺乏，主要依靠家长缴费维持学前教育的现象。按照经济合作与发展组织（OECD）的数据，政府投入一般占到学前教育成本的60%～70%，在有些发达国家已占到80%以上。
　　《教育规划纲要》指出：“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》要求“家庭合理分担学前教育成本”。建立学前教育成本分担机制，最重要的是明确成本分担的主体及比例。由于其他分担主体（如社会捐赠）的作用非常弱，我们认为，我国的学前教育成本应该由政府与家庭共同分担，且要以政府分担为主，家庭为辅。
　　这是因为学前教育是一种外部性突出的准公共产品，兼具私人产品和公共产品的双重属性。投入学前教育，不仅能够让接受学前教育的个体受益，还可以让全社会和国家受益。据佩里学前教育方案追踪研究的发现，在被试40岁时，幼儿教育的投入回报率能够达到1∶17，每投入一美元，能产生17美元的回报，其中4美元是个人受益的部分，而社会经济效益则能达到13美元。而依据布鲁斯·约翰斯通的成本分担理论，按照“谁受益，谁承担”的原则，学前教育的成本理应由政府与家庭共同分担，且受益更多的“国家”应作为主要的分担主体。此外，在确定分担比例时，还应考虑分担主体的支付能力。而与其他学段相比，学前儿童的家庭可支配收入较低、对价格敏感度较高，为保证家庭有能力且有意愿为学前儿童分担有质量的学前教育成本，家长分担的比例应控制在合理的范围内。
　　那么，政府和家长对学前教育的分担比例多少比较适宜？这方面各国差异较大，美国、英国和爱尔兰的中产阶层的家庭承担了保育成本的大部分，但欧洲大陆的国家则由公共财政负担了主要成本。例如北欧国家（除了丹麦以外），各级政府共承担了经费的85%。但一般而言，以政府投入为主体的国家入园率更高一些。OECD所有的国家都承担了3～5岁儿童学前教育的大部分成本。在由教育部门负责学前教育的国家，如比利时、法国、意大利、荷兰和英国，学前教育的成本还主要由中央政府承担。而将学前教育归属社会福利部门管辖的德国，州政府和地方政府承担了75%～80%的花费，家长大约分担了14%的花费，而志愿组织分担了剩余的花费。总体来看，据OECD2011年的统计数据，OECD国家家庭分担比例平均仅为18.7%，欧盟国家相应比例则低至12.9%。与我国相邻的国家当中，俄罗斯、日本和韩国的家庭分担比例分别为9.4%、37.8%和44.3%。
　　尽管我们需要根据国情来判断这些数字的意义，但不可否认的是，为保障各国学前教育的质量和可负担性，多数政府分担了学前教育的大部分成本，家长分担比例多数在30%以下。
　　因此，无论是公办园还是普惠性民办园，都应该体现政府和家长分担学前教育成本的思想。普惠性民办园不等于与政府无关，相反，只有通过政府作用的发挥才能真正确保民办园的普惠性质，确保普惠性民办幼儿园的教育质量。大力发展公办园并适当发展普惠性民办幼儿园应该成为学前教育立法的基本关注点。只有这样，才能办出人民满意的学前教育，才能促进学前教育健康稳定发展。立法必须确保国家和公民对学前教育成本的合理分担。
　　中央与地方的关系。我国基础教育管理体制的核心责任主体是县（市、区）级政府，发展学前教育的责任应主要落到这一级政府。在解决和基本解决了“普九”问题的县（市、区），政府对发展学前教育的认识、财力、动力和投入的约束等，直接影响学前教育事业的发展。中西部地区尤其是贫困县的财力对学前教育的投入明显出现了财力、动力和投入不足问题。由于乡镇财力薄弱，投入责任下移基本上没有可能，因此学前教育投入责任上移和分担成为必然的选择。正是在这种情况下，学前教育“三年行动计划”国家财政投入的重点就在中西部，国家财政拉动地方各级财政是第一个学前教育“三年行动计划”财政投入的主要特征，中央财政投入500亿元，拉动了地方财政投入1600亿元。多级财政共同投入是第一个学前教育三年行动计划取得成效的重要经验。
　　当前，中西部学前教育发展水平偏低，需要继续加大中央财政的支持力度，保证学前教育发展的基础条件，提升学前教育的发展水平。那么，如何确立长期有效的投入机制，明确各级政府的责任，确保对中西部与农村经济薄弱地区学前教育的共同投入？东部地区经济发展水平相对较高，但也是重要的人口流入地，很多地方外来人口已经占到本地人口的30%甚至一半以上，学前教育资源不足的矛盾日益显现，幼儿园建设任务有增无减，土地压力、建设压力、人力资源压力、管理压力不断显现，如何采用一定的激励性机制辅助东部地区解决发展学前教育的压力，也是一个值得研究和解决的新问题。这些问题，都要求各级政府厘清并确认责任，协调关系，共同为发展学前教育事业而努力。
　　不同政府部门之间的关系。学前儿童的身心发展具有特殊的规律。此外，由于文化、历史等因素，学前教育事业的发展也具有自身的特点。因此，我国的学前教育事业采取政府各有关部门分工协作、共同管理的体制。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》要求各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。并对教育、机构编制、发展改革、财政、城乡建设、国土资源、人力资源和社会保障、价格、综合治理、公安、卫生、民政、质检、工商、安全生产监督、食品药品监管等政府管理部门的职责作出了原则分工，并提出了协同工作、相互配合的要求，甚至对妇联、残联、街道以及村民自治组织等也提出了要求。
　　政府有关部门分工合作是我国学前教育管理的重要经验，也是发展学前教育必须采用的路径。但不同政府部门之间的分工合作不是简单的合作，也不是简单执行国务院的要求。必须在统一对学前教育特殊性和重要性的认识基础上，在把握学前教育发展的困难和问题的基础上，有关部门根据自身的工作职责，联系当地学前教育发展的实际，切实有效地开展分工和协作，真正做到“心往一处想，劲往一处使”，共同促进学前教育事业的发展。因此，必须通过法律手段确认不同政府部门的责任，使政府作用的发挥建立在依法行政的基础之上，避免政府责任的缺位、松懈，确保学前教育事业的稳步发展。