赵昌文：发展战略性新兴产业的核心是处理好政府与市场的关系
【解读《中国制造2025》·专家系列谈】
编前语 ： 国务院日前印发《中国制造2025》，部署全面推进实施制造强国战略 。作为我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，我们该如何正确看待这一纲领？又该如何看待当前制造业发展的动力、阻力和潜力？新华网财经特约相关领域知名专家作出权威解读。
国务院发展研究中心产业经济部部长赵昌文教授认为，促进战略性新兴产业发展，核心是处理好政府与市场的关系，但将政府与市场关系的处理简单理解为“放”与“补”是远远不够的。
中国经济进入新常态已经成为全党和全国的共识，也受到了国际社会的广泛关注。去年12月的中央经济工作会议从9个方面对新常态进行了阐述，并且提出，要认识新常态，适应新常态，引领新常态。从产业部门看，产业结构的深度变革与深刻调整，既是经济新常态形成的重要原因，也是经济进入新常态后的主要表现。大力发展战略性新兴产业是新常态下中国经济保持持续稳定增长的新动力。
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。
2008年金融危机以后，国务院于2010年发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，《决定》提出，战略性新兴产业是引导未来经济社会发展的重要力量，发展战略性新兴产业已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略。现阶段要重点培育和发展“节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车”等产业。《决定》提出，到2015年和2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争分别达到8%左右和15%左右。
2012年，国务院印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》。《规划》目标中战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重虽然与此前保持一致，但其他方面提出了更高的目标，如产业创新能力大幅提升；创新创业环境更加完善；国际分工地位稳步提高；引领带动作用显著增强；部分产业和关键技术跻身国际先进水平，节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造产业成为国民经济支柱产业，新能源、新材料、新能源汽车产业成为国民经济先导产业，等等。
2013年，国家发布了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、《关于做好分布式电源并网服务工作的意见》，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，多个部门联合发布《2014年战略性新兴产业标准综合体指导目录》，等等。
此外，各个地方政府也相继出台了一系列鼓励和促进战略性新兴产业发展的政策。
在此背景下，近年来，我国战略性新兴产业发展出现了良好的态势，产生了不少未来可能形成“燎原之势”的“星星之火”。从技术看，一些关键技术领域和环节实现了重大突破。比如，北斗卫星导航系统及其上下游产品产业化步伐进一步加快；我国主导的4G标准TD-LTE（增强型时分同步长期演进）产业化进入实质性阶段；液晶面板实现了关键技术的整体突破，初步缓解了一些行业“缺芯少屏”的发展瓶颈；超材料、抗体药物、基因测序等领域也取得了重大进展；互联网金融、移动互联、大数据等领域也已进入快速发展阶段。总之，战略性新兴产业发展态势良好，已成为转方式、调结构、稳增长的重要力量。
但是，我国战略性新兴产业发展也存在很多突出问题，如仍然采用传统的招商引资和“投资驱动”的发展模式；各地方产业同构现象较为明显，低水平重复严重，等等。
促进战略性新兴产业发展，核心是处理好政府与市场的关系。十八届三中全会“决定”中提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的表述是在原有政府与市场关系问题上一次重大的理论创新和突破。在战略性新兴产业发展中，同样要处理好这个关系。首先，要全面地看待政府与市场之间的关系，要跳出大政府与小政府之争的误区，不能只是简单地关注政府职能的范围，更要重视政府职能的有效性。将政府与市场关系的处理简单理解为“放”与“补”是远远不够的。实际上，政府与市场之间的关系除了范围外，还有另一个重要甚至更加重要的维度即有效性。一味地强调取消审批、下放权力等，则可能会导致政府职能有效性的降低，并不能带来治理能力的提高和现代化。相反，必须坚持该放的一定要放，该管的一定要管。
具体讲，要注意处理好以下几个方面的关系：
一是在产业发展中，虽然政府的职责同样是创造一个好的发展环境，但在传统产业和战略性新兴产业发展上的作用应有所不同。
一般来说，在产业发展中，政府很重要的职责是保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，从而营造一个良好的发展环境。这是政府应该也可以大有作为的地方。通过良好环境的营造，可以大大降低企业进入的初始成本，促进生产要素自由流动，激发企业的积极性和创造性。如在深圳，出现了华为、中兴通讯、腾讯、华大基因、光启研究院等，在浙江出现了阿里巴巴等创新型企业。
但对传统产业和新兴产业，政府的作用可以有所不同，传统产业是基于过去的比较优势发展而来的，对传统产业比较优势的衰减，政府的主要任务是不断改造提升这种优势，但不是直接介入传统产业的具体经营过程，而是通过转变政府职能，降低企业交易成本，培育新优势、新动力。而对新兴产业，政府则可以有所作为。面对新兴产业自我成长能力薄弱的特点，政府前期的适度扶持有利于其发育成长，如可以通过制定战略、规划、政策，加强金融财税支持，激发市场需求，降低新兴产业发展的整体性风险。当然，也应严格界定扶持的范围和条件，防止过多过宽，防止政策过于叠加，不能大包大揽。如前两年光伏产业的发展，尽管有的企业从事的是高耗能、高污染环节，但由于纳入战略性新兴产业，仍然得到政府大量的资金补贴和银行的巨额贷款，甚至一些企业借口发展光伏存在明显的套利行为。
二是在第三次工业革命日益兴起的大背景下，政府应该而且必须增强对技术创新和产业发展的预见性，但绝不能代替企业制定具体的技术路线。
当前，以数字化、网络化、智能化制造业体系为主，以能源、材料、生物等技术创新发展为翼的第三次工业革命已出现明显前兆。它将对产业组织方式、商业模式产生重大变革。在产品大规模生产的同时，小批量生产、个性化生产、本地化生产方式也会明显增加，生产者与消费者的联系更加直接，产业组织呈现网络化、平台化、扁平化的趋势，体验和个性成为产业竞争力的重要体现和利润的重要来源。第三次工业革命将推动新兴产业的群体兴起。根据麦肯锡的报告，到2025年移动互联网、移动互联网、高级机器人、无人驾驶汽车、下一代基因组学、能源存储、3D打印、新材料、先进油气勘探和开采技术、可再生能源等12项颠覆性技术有望对全球经济产生14-33万亿美元的影响。
需要指出的是，由于新兴技术的创新速度非常快，而且经常会有颠覆性的技术和商业模式创新，所以，在鼓励和支持战略性新兴产业发展时，政府可以制定宏观的发展战略规划，但绝不应该通过制定具体的技术规划甚至直接安排项目的方式指导企业的行为。否则，极有可能“成也萧何败萧何”。
三是产业政策作为弥补市场失灵的制度安排在战略性新兴产业发展中有重要作用，但要充分体现公共政策与市场机制的有机结合。
我国是实行产业政策较多的国家，而且，不仅在国家层面有，地区层面也有不少。但是，产业政策的效果一直是一个有争议的话题。我认为，产业政策与市场机制都是资源配置的手段，产业政策作为弥补市场失灵的一种制度安排，必不可少，特别是在一个国家大规模工业化进程和转型经济阶段对于推动产业发展至关重要。但是，如果产业政策脱离了实施范围和条件，则其效果就会大打折扣甚至成为阻碍产业发展的力量。
当前，随着全国工业化整体上已经进入到中后期阶段甚至一些地区已经进入到后期阶段，随着我国产业发展中资源、能源和环境的约束越来越强，随着提升全球竞争力越来越成为我国经济的重要战略目标（“三个条件”），我们的产业政策应主动适应从要素驱动向创新驱动阶段转换的要求，防止重点产业扶持过多过滥的政策倾向，防止产业组织过度追求规模化的倾向，防止产业政策部门制定、部门实施的部门化倾向（“三个防止”），转向公开、公平、公正的竞争政策，以智慧、绿色、包容式发展的产业政策推进产业结构升级。
四是战略性新兴产业发展中要不断创新金融和财政的支持方式，财政政策金融化（公共金融）是一个好的方向。
从财政支持看，过去主要依靠财政支持科研项目的方式，这种“点对点”、“项目到项目”的方式没有杠杆效应，而且容易出现寻租行为。近几年，一个好的改革方向是建立政府投资引导基金，如去年设立的1200亿元的集成电路投资基金，前不久国务院常务会通过的设立400亿元的战略性新兴产业投资基金。这种方式最大的优势在于可以把政府的货币资本与社会的人力资本、民间资本有效结合起来，把公共政策的效应与市场化机制有机结合起来。
从金融支持看，经典金融学理论和发达国家的实践表明，资本市场在推动创新，促进创新型企业和新兴产业的发展方面优于银行体系。由于中国金融体系的特殊性，以银行业为主的间接金融在企业融资结构中占有更加重要的地位。当前，除继续深化银行业改革和加快发展中小金融机构外，应善用资本市场来发展战略性新兴产业。为此，一方面新兴产业类企业应加强公司治理，规范管理，增强企业质量，借助资本市场实现跨越式发展；另一方面也要进一步完善多层次资本市场，加大资本市场新兴产业的倾斜力度，增强资本市场对新兴产业的可及性；三是要把发展以创业投资、私募股权投资为核心的科技金融体系作为国家战略，改变目前多部门负责而不能形成合力的状况。
五是建立以创新政策为核心的政策体系，尽快实现从传统产业政策向创新政策的升级。
传统产业政策是与要素驱动的工业化快速推进阶段和技术、产业模仿跟进阶段相适应的发展政策。进入新的发展阶段后，传统产业政策客观上需要实现升级。创新政策既与新的发展阶段相适应，又有利于从根本上解决传统产业产能过剩、创新能力不足以及战略性新兴产业发展等当前的突出问题。因此，有关政府决策部门在研究制定长期经济政策时，出发点需要尽快实现从传统产业政策到创新政策的转变。创新政策的立足点在于努力创造良好的环境，推动各种创新要素的升级和优化配置。
