江苏省灌云县检察院三年探索行政执法监督形成鲜明特色

　　王鲁坤/制图

　　近三年来，江苏省灌云县检察院结合检察职能，围绕全县工作大局，参与社会治理创新，通过创新监督模式、搭建监督平台、创建监督机制，深入开展行政执法监督工作，提升了监督质效，初步形成了具有特色的工作样本。

　　推动出台地方规范性文件，为行政执法监督长效开展提供支持及依据。江苏省灌云县检察院在启动、推进行政执法监督工作中，始终注意营造良好的外部环境。针对导致执法信访量居高不下的乱罚款、乱收费、同事不同罚、越权执法等诸多乱象，及执法单位排斥监督、执法信息不公开等诸多问题，撰写了《灌云县基层行政执法现状分析》《关于加强基层行政执法监督的思考》，提请建议该县县委、县政府出台相关文件，逐步构建形成了“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”这一监督模式，强化执法单位对检察建议的贯彻落实。在深入调研论证的基础上，适时向该县人大常委会提交《灌云县行政执法检察监督实施办法(试行)》(下称《办法》)的议案。该县人大常委会于今年3月6日审议通过《办法》。《办法》共6章29条，对行政执法检察监督的主体、范围、方式、程序，以及法律责任作出明确规定。该县据此出台了《灌云县行政执法检察监督工作细则》)，对贯彻落实相关工作制定了具体措施。

　　创建监督体系，推动行政执法监督深入开展。灌云县检察院坚持实践先行，理论先导，系统规划，长效推进，构建了“一个监督模式”“三个信息平台”“四项监督原则”“六项工作机制”。

　　“一个监督模式”即党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职。部门司职，指各行政执法主体依法履行行政执法职责，做到及时、有效、公开、公平、公正执法。

　　“三个信息平台”，即行政执法监督信息共享平台。一是灌云县检察院借助县政府政务网，先后与32个行政执法部门联网，收集分流行政机关报备的有关案件信息。二是建立行政权力网信息平台。灌云县检察院与该县监察局、法制办协作，开通网站，以获取行政强制措施、行政许可、行政征收等方面的信息，加强对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督。三是建立群众诉求平台，以控申和派驻检察室为窗口，综合运用“举报宣传周”“检察开放月”“举报意见箱”“检民联系卡”等形式，畅通群众举报渠道。

　　“四项监督原则”即依法监督原则、及时监督原则、有限监督原则和适当性原则。及时监督原则，即坚持以事后监督为原则，事中事前监督为例外。如果行政机关发布公告时，已经有群众发现有问题并控告到检察机关，可以根据是否符合法律依据、程序，提前介入，提出检察建议。有限监督原则，即不把检察机关监督作为规范行政执法行为的唯一的或主要手段，重点围绕党委政府关注或群众反映强烈的关系民生民利的问题，如涉及安全生产、环境污染、征地拆迁、食品药品安全等领域的行政处罚或重大行政违法行为进行监督。适当性原则，即对行政执法监督中发现的问题，根据问题的性质、严重程度采取提出检察建议、检察意见、纠正违法、追究刑事责任等监督手段。

　　“六项监督机制”具体包括:一是相互沟通协作机制。即行政执法机关和检察机关双向衔接，统一行政执法案件信息公开范围、标准、时间、要求。定期召开联席会议，交流执法动态，开展类案问题研讨，统一执法尺度，协商解决有关问题。加强与监察机关、上级行政机关协作配合，对拒不接受移送案件建议的，检察机关可以建议监察部门或上级行政主管部门予以调查处理。对行政执法人员涉嫌职务犯罪的，监察机关和上级行政机关应移送检察机关予以查处。定期向人大常委会专题报告行政执法监督工作，对相关突出问题，提请人大进行质询问责或执法监督。二是行政执法行为风险评估机制。对重大行政执法案件，会同行政执法单位进行执法风险等级评估，明晰移送案件的范围和程序。对达到一定风险等级的案件，由执法部门提请检察机关提前介入，对法律定性、证据转化等行政执法与刑事司法标准不同的问题予以指导、引导。建立预警提示机制，对执法工作中规律性、倾向性、苗头性问题，及时通报预警。三是随机抽查与专项检查机制。对报备的行政处罚、行政强制措施、行政许可等进行有重点的随机抽查，发现问题及时监督。同时，结合办案加强对经济发展形势、社会稳定态势的分析研判，及时开展环境保护、食品安全等领域行政执法专项监督检查。四是监督与预防并重机制。积极开展预防宣传教育活动，建立廉政风险防控机制，促进行政执法机关廉洁执法、规范执法。坚持关口前移，源头治理，对行政决策、行政执法实行源头预防，特别是关涉民生民利的重大事项，在强化监督时，进行重点预防。五是定期考核评价机制。将接受行政执法监督工作纳入政府目标考评体系，借助政府对行政执法机关的领导力、综合检查考评的牵制力和责任追究机制，强化行政机关接受监督、配合监督意识。六是备案审查工作机制。建立行政执法监督信息库，导入行政机关权力清单档案，以便掌握行政执法职责职权。健全重大行政执法事前通报、事中联系、事后报备机制，对涉及民生类案件要求全部报备，涉及公民人身、财产权益的行政强制措施、行政许可等重大行政执法决定，要求及时报备。

　　加强调研论证和成果评估，不断修正、完善行政执法监督样本。

　　科学论证，夯实行政执法监督理论基础。积极借助高校及专家力量为行政执法监督发展把关定向。经过不断地探索、改进，监督模式逐步定型，工作机制逐步完善，监督边界逐步清晰，监督效果逐步显现。截至目前，该院共收到行政机关网上及书面报备行政处罚等案件6000余件，督促移送案件76件，公安机关立案19件，检察院立案9件，向有关机关发检察建议书、检察意见书、纠正违法通知书118份，督促整改问题100余项，建章立制400余条。

　　多视角考量，跟踪分析行政执法监督实效。从目标考核视角看(参见图一)，通过参与县政府对32家单位行政执法工作的考评，发现行政执法部门依法行政意识逐渐增强，执法行为逐步规范。如按编制配齐行政执法人员(具有行政执法资格)的单位2012年仅有3家，2013年为10家，2014年为17家，呈大幅上升态势。行政执法人员因违法违纪被纪检监察机关处理的，则呈下降趋势。从执法信访量视角看(参见图二)，2012年，灌云县行政执法信访3200余人次，占全县总信访量的12%;2013年为2800余人次，占10.6%;2014年为2500余人次，占7.2%。行政执法信访量及在全县信访总量中的占比均逐年下降，在降低基层执法信访量方面成效明显。从群众对行政执法满意度视角看，据抽样调查，2012年为72.2%，2013年为79.9%，2014年为84.6%，行政执法群众满意度逐年提高。从法治政府建设视角看，据江苏省政府法治建设考核指标显示，灌云县法治建设满意度2012年为87.1%，2013年为89.7%，2014年为91.5%，居连云港市第一。在此基础上，灌云县检察院认真梳理、查找不足，发现行政执法监督工作中还存在联合监督检查不够深入且容易导致利益捆绑、介入时机过早、检察建议不规范等问题40余项。通过逐一改进、修正，监督重点更加突出，监督领域更趋集中，监督方式更为实用，监督结果更具说服力。

　　(作者为江苏省灌云县人民检察院检察长)