政府主导 多部门联合——江苏南通强势推进资源环境责任审计

　　南通市委、市政府高度重视生态文明建设，率先在全省开展资源环境责任审计，并将其纳入2014年为民办实事重点工作，初步建立起常务副市长亲自抓，政府主导，多部门联合实施的工作格局。该市上半年组织调研论证，以市委、市政府名义下发了《关于开展地方党政主要领导干部资源环境责任审计工作的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）；下半年，结合领导干部经济责任审计在该市海安县实施了资源环境责任审计试点。目前，试点工作已经基本结束。相关成果表明，开展资源环境责任审计，对加强生态文明建设，落实节约资源和保护环境的基本国策，促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观具有重要的意义。
　　一剂良方，结合南通实际精心抓药
　　南通市委、市政府通过学习党的十八届三中全会精神，充分认识到实行最严格的自然资源资产和生态环境保护，建立生态环境损害责任终身追究制势在必行。
　　开展资源环境责任审计无疑是促进地方党政领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护职责的一剂良方。市政府首先想到了审计部门，当即交任务、压担子。市审计局根据领导要求，迅速成立了以局长为组长的资源环境责任审计课题小组，对审计对象、重点内容、组织方式、评价指标展开了广泛深入的调研活动。针对资源管理、环境保护涉及的职能部门，课题组深入到该市国土、水利、海洋、农林、建设、环保、统计、发改、经信、统计等部门，多次与相关领导和专业人员座谈，对审计评价指标逐一完善。审计工作初步设想确定后，课题组征求了国家环保部、省审计厅、南京大学有关专家教授和所辖县（市）区政府的意见，充分吸取他们的合理建议。
　　市政府领导先后三次听取专题汇报，对《实施意见》的修改完善倾注了大量心血。市委常委会议、市政府常务会议专题讨论了《实施意见》，一致认为，开展资源环境责任审计，要抓住资源环境政策执行情况、资源环境责任履职情况、生态保护资金投入绩效情况三个重点。评价指标要结合南通实际，围绕“两水两气”，突出资源（资金）、政策、管理、项目四大要素，宜精不宜繁，重实际操作，重实际效果。最终审计实施意见从资源保有和消耗、资源环境损害及治理、生态恢复和效益、经济结构调整、基础设施建设、环保能力保障六个方面设置了23个评价指标，并以市委、市政府名义下发执行。
　　一个标本，充分做好审前准备工作
　　海安县地处苏中平原，地跨长江、淮河两大水系，地形平坦，河道稠密，是南通地区典型的农业大县。该县资源管理和环境保护工作相对较好，开展试点审计具备一定的基础。今年江苏省委组织部安排对该县党政主要领导实施经济责任审计，资源环境责任审计正好以此为标本，同步进行。
　　南通市委、市政府高度重视首次资源环境责任审计，考虑到资源管理和环境保护工作专业性和政策性强、涉及面宽，跨专业、超职能开展审计工作，审计机关在人员结构、知识积累、法规运用上存在一定的难度。《实施意见》明确规定：市发改委、国土资源局、环保局等10个部门为经济责任审计联席会议成员单位。资源环境责任审计由市审计局牵头，会同联席会议成员单位组成联合审计组共同实施，审计组组长由审计局主要领导或分管领导担任，审计业务骨干担任主审，联席会议相关成员单位选派政治素质高、工作能力强的业务骨干参与审计。考虑到市审计局首次牵头，可能会碰到一些困难，市政府指定一名副秘书长和一名办公室副主任协调做好相关工作。
　　为了编制一份切合实际、便于操作的审计实施方案，市审计局分管领导带领4名审计骨干赴贵州省审计厅学习取经，贵州省审计厅得到省委、省政府大力支持，借助外脑、可以调遣各单位专家参与审计的经验被很好地学习借鉴。审计实施方案完成后，组织联合审计组全体人员参加审前培训，审计局主审详细讲解了审计方案，各职能部门人员重点介绍了审计可能涉及的法律法规。与会领导说明了审计背景，强调了相互配合问题和审计工作纪律，要求审计人员集中时间和精力，圆满完成市委、市政府交办任务。
　　一套做法，审计试点达到预期效果
　　资源环境责任审计采用联合审计方式，组织工作比较复杂。为便于现场指挥，资源环境责任审计分为综合、资源、环保三个小组。综合组由市发改委、经信委、统计局的审计人员参加，主要对海安县新增项目、淘汰落后产能、经济发展能耗等情况进行审计。资源组由市国土、水利、海洋等部门的审计人员参加，主要对土地资源管理、水资源利用、海洋资源开发等情况进行审计。环保组由市环保、建设、农林等部门的审计人员参加，主要对环境保护、污水处理厂建设、农业面源污染防治等情况进行审计。审计局的审计骨干分别编入三个小组，做好协调与沟通，对资源环境相关专项资金进行审计，对业务数据利用计算机筛选分析，参与各职能部门审计，查资料、看现场、抽样取证、编制底稿。
　　现场审计中，三个小组通过微观层面的审计和技术数据的分析，主要揭示县委、县政府在执行政策、宏观决策、项目确定等方面取得的成效和存在的问题。对于重大的失误，审计组集中讨论，从主观与客观、历史与现实、机制与体制的角度，进一步分析原因，提出建议。市审计局领导根据审计进度，先是召开了海安县各职能部门负责人（或分管领导）参加的谈话会，请他们从专业的角度谈工作体会，对审计发现的问题谈具体认识。后又约谈了县政府分管领导，请他们谈政府职能履行情况，对审计发现的问题谈改进意见。
　　对海安县党政主要领导干部的经济责任审计和资源环境责任审计已经结束，经济责任审计报告和资源环境责任报告从不同侧面反映领导干部履职情况，揭示的问题既有联系又有区别。资源管理和环境保护工作应由党委、政府承担的责任，最终纳入党政主要领导干部的经济责任审计结果报告，报送市委、市政府相关部门，作为考核领导干部的参考依据。
　　一组启示，资源环境责任审计大有可为
　　对首次开展的资源环境责任审计，审计人员进行了回顾总结，得出4点启示：
　　领导重视是决定的因素。南通市委、市政府为了加快生态文明建设，审时度势，不等不靠，在全省率先推出资源环境责任审计。从调研论证出台《实施意见》，到审计试点具体组织审计，每走一步，都离不开市委、市政府领导的指导和推动。
　　密切配合是成功的关键。开展资源环境责任审计属于兵团作战，审计实施方案如同作战命令，必须坚决执行。哪一个环节出现偏差，都会影响审计任务的完成。审计局根据专业特点，编制的人员配合预案，在审计中发挥了重要的作用。
　　勇于探索是引导审计的动力。开展资源环境责任审计、编制自然资源资产负债表的要求来源于顶层设计，是一项全新的工作。但审计内容十分宽泛，如何把握重点，审计报告没有现成的模板，到底怎么写，都提出了新的考验。审计人员根据中央指引的方向，沿着审计规范开辟的路径，大胆探索，摸着石头过了河。这次审计紧贴资源管理和环境保护主题，围绕领导干部的发展观和政绩观，既反映发展成果，也反映发展成本和代价；既反映显绩，也反映打基础、利长远的潜绩；既反映尽力而为的项目，也反映量力而行的项目，重点披露高投入、高排放、高污染换取短期经济增长速度的问题。审计工作得到领导的充分肯定。
　　创建新常态仍须不懈努力。市委、市政府为这次资源环境责任审计营造了良好的氛围，因而进展比较顺利。但要形成新常态，任重而道远。首先，政府还要研究制定部门之间的联合审计的协调机制，并采取切实有效举措，确保审计人员能够集中时间和精力。其次，上级部门应尽快明确自然资源资产负债表的编制方法和资源环境责任审计的法定内容、基本程序、审计评价指标体系、审计报告规范格式。与此同时，审计机关也要注重资源环境责任审计人才的社会储备和审计经验的不断积累，为将来独立开展资源环境责任审计创造条件。(魏燕 王兴圣)