《南京市环境教育促进办法》有突破有亮点

　　2015年末，南京市召开了一场环保志愿者培训座谈会，研讨如何落实《南京市环境教育促进办法》（以下简称《办法》），来自学校、媒体及环保民间组织的志愿者共同想点子、提建议。

　　《办法》于2015年12月20日正式施行。南京市要求，将环境教育纳入国民经济和社会发展规划，纳入中小学地方课程，并将环境教育所需经费列入本级财政预算。

　　这部《办法》究竟是如何制定的？记者带你深入了解这部政府规章出台背后的故事。

　　 【信号】

　　党的十八大要求加强生态文明教育

　　《办法》的酝酿，始于2012年前后。当时，随着资源和环境问题日益引起关注，一些环保界与教育界人士呼吁，要向社会广泛传播生态环境知识，树立生态文明意识，培育生态文化，促进全民科学理性参与环境保护，形成自觉遵守环境法律法规的社会氛围。

　　不过，提高全民环境素质素养说易行难，存在诸多挑战。比如在许多地方，政府主导的生态文化培育和生态文明教育缺乏相应的制度保障，缺乏有针对性的环境教育手段等。人们急需一部旨在提高全民环境意识与素养的、相对完善的规章制度。

　　这一现状得到了党和国家的高度重视。党的十八大报告中明确指出，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，要“加强生态文明宣传教育，增强全民的环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气”。

　　这一句话被视为鼓励地方制定环境教育办法的信号。

　　 【编写】

　　6字批示拉序幕 广泛开展调查研究

　　有了中央的政策支持，各地迅速作出反应，天津市很快将环境教育纳入了年度核查指标。

　　消息传到南京，市长缪瑞林做出6个字的批示：我市应予借鉴。南京市环境教育办法的制定由此正式拉开序幕。

　　市长批示后，南京市环保局立即召开专题会议，研究决定先行出台《南京市环境教育指导意见》，随后完成《南京市生态环境教育促进办法》。2014年底，《办法》被列为南京市2015年政府规章立法项目，制定目标被正式呈上市政府会议桌。

　　《方法》制定起草以法治、科学、民主为原则，要求做到4个结合，即与国际环境教育前沿视野相结合、与国家环境保护工作形势相结合、与各地立法经验和实践相结合、与南京本土现实相结合。

　　此后，编写小组围绕工作方案展开网络调研，查阅了国际、国内环境保护教育历史资料和相关法律法规，围绕国内已有或正在进行立法的宁夏、天津、哈尔滨、重庆、洛阳等地环境教育条例和办法进行比较研究。编写组在不断听取上级部门指导意见的同时，邀请南京工业大学法学院参与合作，获得法律法规编写的专业咨询建议，并组织环保宣教网络骨干及法律、社会教育专家进行专题研讨。

　　参与调研的编写组成员王晗坦言：“累得不行，加班是家常便饭。”但她表示，累并快乐着，因为半年的忙碌后，《办法》的草案终于拿出来了。

　 　【完善】

　　多方会商反复论证数易其稿

　　2015年初，编写小组将尚显稚嫩的草案在与新《环境保护法》对接的基础上形成初稿，交予南京市环保局征求专家意见。

　　适逢中共中央、国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，把生态文化培育放在突出位置，并以专门篇章论述“加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚”。编写小组将拟上报的《办法》草案与之逐条对照，对草案进行多次修改完善，充分贯彻中央政策精神，形成较为成熟的初稿。

　　随后，南京市环保局向市教育、财政、人社、民政等部门征求意见，同时在官方网站公开征求社会各方意见，并作出相应调整。例如采纳市人社局的意见，调整了公务员、事业单位人员和专业技能培训中环境教育的内容；根据市财政局的意见，扩充环保专项资金使用范围，将相关鼓励支持社会力量开展生态环境教育公益活动的内容纳入其中；吸收市民政局的意见，删除“社区生态环境教育职责”等内容。

　　在吸纳各方意见的同时，编制小组还积极与有关部门沟通。例如教育部门希望其主要负责学校环境教育工作的宏观指导，指导学校制定环境教育规划、计划等，而编制小组希望教育部门更接地气，不能将相关责任完全交给学校，因为学校是环境教育活动的实施主体，而教育主管部门的监督、引导是推进学校环境教育活动的关键所在。《办法》在一轮轮协商与探讨中不断完善。

　　去年7月，修改后的草案上报南京市政府审议。南京市政府于次月分别面向专家、企业代表和政府部门、政协委员代表召开了两场论证会，从法律规范、社会现实、教育目标、政府管理等维度征求意见建议，并对文稿进行了调整。

　　 【遗憾】

　　部分愿景缺法律依据尚难实现

　　在《办法》一步步走向成熟的过程中，编制小组初始的一些美好想法也因为过于理想化或缺乏相应法律法规依据而被否决。“无论想法多美好，目的多单纯，都不能超出现有的法律框架。”编制小组成员王晗表示。

　　例如编制小组曾结合市环保局建议，提出设立环境公益基金。最初的设想为：“设立市级生态环境教育（公益）基金，由生态环境教育指导委员会日常管理机构负责管理。倡导和鼓励法人、组织和公民资助生态环境宣传教育工作，资金不得挪作他用。”然而这一设想并不符合实际，因为各级财政部门在年度预算编制时都会按照零基预算的要求，根据年度生态环境教育工作实际项目支出需要，结合绩效评价情况和财政财力，进行实际安排。

　　再比如，因不符合政府规章立法要求，《办法》最终删除了“每年6月1日至6月7日为南京市环境宣传教育周”的设置。民间组织热盼的“民政部门应当鼓励和支持环保民间组织、社团的登记、注册；引导公众参与生态环境教育活动”条款也被删除。

　　“尽管有些设想因为超前而暂未采用，但不代表今后永远不会实现。”王晗说：“这从侧面说明环境教育任重道远，还有很大的发展空间。”

　　 【亮点】

　　环境教育课程经费纳入政府预算

　　2015年11月25日，南京市政府正式公布《办法》，标志着南京市环境教育迈上新台阶。

　　新出炉的《办法》有三大亮点。一是将环境教育所需经费列入本级财政预算并予以保障。南京市、区人民政府（园区管理机构）建立环境教育联席会议制度，联席会议由环保主管部门负责召集，政府相关部门和相关专业单位、组织、个人共同参加，主要负责协调、指导、监督环境教育工作，研究环境教育重大事项。

　　二是将环境教育纳入中小学地方课程。教育行政主管部门负责指导中小学和幼儿园开展环境教育工作；将环境教育纳入中小学地方课程，制定学校环境教育规划、计划，组织编写环境教育地方课本；对学校环境教育进行考核、监督；加强环境教育师资力量建设，做好环境教育教师的选拔、培训和管理工作。

　　三是推动社会广泛参与的格局建立。《办法》明确了环保主管部门应当扶持环境教育基地建设，区政府（管委会）应当确立辖区内的环境教育示范基地并给予支持鼓励。环保主管部门应当支持社会组织和环境保护志愿者开展环境教育活动，并与在宁高等院校和中等专业技术学校建立环境宣传教育网络，推动有关活动的开展，倡导和鼓励社会各界力量共同参与到环境教育的社会公益性事业中。

　　 【前景】

　　强调公众参与 适时升至立法层面

　　环境保护，教育先行。南京环境教育下一步将迈向哪里？“制定《办法》是第一步，推动立法是第二步。”一位业内人士说。环境教育事业具有全民性、终身性和广泛性，因此，南京市环保局工作人员建议，应当从4方面推动其全面深化和有效落实。

　　一是改变环保局单打独斗的局面。要强调环境教育工作的政府主导地位，南京的《办法》第八条规定，由市、区级人民政府建立环境教育联席会议制度，便是对这一领域的开拓性尝试。

　　二是把环境教育纳入评价考核体系。环境教育应当成为全市教育发展战略的一部分，不仅被纳入教育事业的发展规划和年度计划中，还要在评价考核体系中有所体现。《办法》指出，不依法开展环境保护教育工作的单位与个人将受到通报批评，拒不改正的将给予处分。未来能否将开展环境教育纳入对部门领导的政绩考核甚至“一票否决”，还需拭目以待。

　　三是不断完善机制吸纳社会力量。《办法》体现了对社会广泛参与的鼓励和支持，但力度上还可以增强，比如目前环保民间组织的社会地位还未得到充分重视和肯定。

　　四是将环境教育适时上升到立法层面。任何制度的建立，只有通过落实才能体现其权威和尊严，也只有通过不断实践，才能与时俱进地检验政策的科学性、合理性。（ 徐小怗　  褚方樵  ）