北京推动垃圾分类十多年 为啥费力不小效果不好
北京在推动垃圾分类工作开展方面付出了巨大努力，但由于多方面原因，许多小区的垃圾分类仍停留在摆放垃圾桶和发放垃圾袋层面。图为孩子在妈妈的帮助下往“可回收物”垃圾桶中投放垃圾。马思琛摄
编者按
尽管北京很早就提出了垃圾分类，但当时的垃圾分类主要是出于节约意识，人们把旧报纸、牙膏皮等可回收物品卖到废品回收站卖钱。而对于今天的垃圾分类来说，更主要是关系到如何高效无害化处理垃圾、最终解决“垃圾围城”的问题。
作为长期关注北京垃圾分类进展状况的人士，民间环保组织“自然大学”研究员陈立雯及其团队从2012年开始，就对北京的垃圾分类试点社区进行了实地调查，并走访了相关专业人士。通过调查，她发现北京垃圾分类之所以没有取得长足进步，与分类系统没做好导致陷入“先分后混”怪圈、缺乏可约束的政策和可操作模式、限于城市点状试点等都有很大关系。这些问题能否解决好，直接关系到垃圾分类的未来。
对于北京来说，如果说从2002年到2008年开展垃圾分类工作的一个重要因素是为了兑现“绿色奥运”的承诺，那么自2009年开始的垃圾分类工作，根本目的则是为“垃圾围城”寻找一条解决之道。
2009年，垃圾分类被提上北京市政府的议程，时任北京市长郭金龙在北京会议中心亲自召开垃圾分类动员大会，市长的“每日市情”里也有垃圾分类的信息，年底也有专门的工作汇报。
北京市为推动垃圾分类工作的开展，投入了大量人力和财力。到2013年年底，共设立了近3000个垃圾分类试点小区，配备了相应的垃圾桶和回收人员。但几年下来，垃圾分类并没有变成人们的自觉行为，许多垃圾分类试点小区甚至回归到最初的境地。
缺乏有约束力的法律制度、分类系统没做好、垃圾分类试点小区停留在摆放垃圾桶和发放垃圾袋层面等原因，最终导致垃圾分类陷入了“先分后混”的怪圈。要解决这些问题，需要建立起真正的第三方监督机制，以及切实可行的垃圾分类操作实践，而非仅仅停留在诸如发放了多少垃圾桶等表面问题上。
原因一： 分类系统没做好
仅靠社区和居民的自觉，很多社区在被定为试点小区半年或1年后，垃圾分类就很难再坚持下去
实现对不同垃圾桶里的垃圾分类收集是垃圾分类后的重要一步。但是根据自然大学2012年以来对北京60多个垃圾分类试点小区的实地调查来看，大部分小区都达不到要求，只有极少部分小区能够实现垃圾的正确分类投放。
自然大学调查人员在调查中发现，虽然许多居民都了解垃圾分类的相关知识，但可以在家真正实施垃圾分类和分类投放的人群还不到10%，垃圾分类最后都是由二次分拣员来承担。
北京市朝阳区枣营北里社区是北京市最早开始实行垃圾分类试点的小区之一，也是媒体曾集中报道过的垃圾分类明星小区。但调查组在2014年对这个小区进行调查后发现，这里的垃圾分类已经名不符实。
在调查中，调查人员发现，在枣营北里36栋楼中，只有紧邻垃圾楼西门旁边的两栋楼还整齐地摆放着“厨余垃圾”桶和“其它垃圾”桶，其余楼旁边的垃圾桶都只是黑色的“其它垃圾”桶。打开绿色的“厨余垃圾”桶，里面什么垃圾都有。
除此之外，社区配备的垃圾分类指导员也不再上岗。在2010年时，北京曾聘请了5000 多名垃圾分类指导员，最初定位是在每天垃圾投放高峰期时指导居民正确做好垃圾分类，但其职责在执行中发生了变化。由于没有强制要求居民进行垃圾分类，但又为了应对上级检查，最终每个小区的垃圾分类指导员变成了垃圾二次分拣员。
和枣营北里一样，北京市海淀区蓝旗营小区也是垃圾分类试点小区。调查人员发现，这里也不再定点收集垃圾，回收厨余垃圾的绿色垃圾桶里也不再是单纯的厨余垃圾。有小区居民说，停发可降解厨余垃圾袋后，居民垃圾分类的积极性下降了很多。
通过对多个小区的调查发现，由于相关的监管没有持续跟进，仅靠社区和居民的自觉，很多社区被定为试点小区半年或1年后，垃圾分类就很难再坚持下去。
民间环保组织“自然之友”的调查也显示，真正按标准对垃圾进行分类的社区比例并不高。2012年，“自然之友”在调研了北京60个垃圾分类试点小区后发现，在检查的240个厨余垃圾桶中，39%的厨余垃圾桶内垃圾完全混合，完全分开的厨余垃圾仅占1%。
按照《北京市“十二五”节能减排全民行动计划》显示，到2015年，北京市城区居住小区生活垃圾分类达标率将达到80%。但按实地调查的情况来看，这个目标很难达到。
原因二： 缺少单纯厨余垃圾处置设施
二次分拣出来的厨余垃圾，最后送到堆肥厂进行堆肥，相当于单纯厨余又和其他垃圾混合在一起处理了
垃圾从社区出来，进入的下一个环节就是垃圾楼，这个环节至关重要。从2002年到现在，北京市相关部门一直宣称在做垃圾楼的改造工作，但自然大学调查人员通过调查发现，并不是所有垃圾分类试点小区周边的垃圾楼都能够实现分类运输。
不仅没有做好垃圾分类收集工作，目前北京也没有一座单纯的厨余垃圾处置设施，可以将居民分出来的厨余垃圾进行专门的处理。
调查人员了解到，北京目前在运行的两座垃圾堆肥项目——南宫堆肥厂和国中生物科技有限公司阿苏卫堆肥项目，设计工艺都是为混合垃圾准备的，收集和处理的还是混合垃圾。
对于这一问题，北京市环境卫生设计研究所所长、北京市市政市容管理委员会固废处原副处长卫潘明说，1998年德国援助建设南宫堆肥厂的时候，就对北京的垃圾成分做了分析，发现其中包含30%的有机物、40%的灰土和30%的其它垃圾。
正是根据这个研究结果，北京制定了30%生化处理、40%填埋和30%焚烧处理的比例。但是10多年过去了，北京市的垃圾成分也发生了变化，灰土成分大幅度减少。
“南宫堆肥厂建设的时候，还没有大规模推广垃圾分类，所以就按照先对混合垃圾进行分选、然后进行堆肥的工艺建设。” 卫潘明说，随着垃圾分类工作的推进，南宫堆肥厂为此会专门开辟纯厨余垃圾堆肥的空间。
“南宫堆肥厂最初规模是每天处理1000吨垃圾，经过改造，目前已经可以处理2000吨了。未来处理单纯的厨余垃圾，做堆肥是没有问题的。”卫潘明说。
国中生物科技有限公司在阿苏卫填埋厂建设的堆肥项目，原理和南宫堆肥厂一样，其每天处理能力为1600吨，目前两条处理线处理的都是混合垃圾。
缺乏专门的厨余垃圾处理设施，导致垃圾最后只能以混合形态进行处置。
调查人员在调查中发现，海淀区、东城区和西城区从2010年推行垃圾分类以来，垃圾分类试点小区的垃圾通过二次分拣分出来的厨余垃圾，都是运送到大屯垃圾转运站，最后送到阿苏卫进行堆肥，相当于单纯厨余垃圾又和其他垃圾混合在一起进行处理了。
原因三： 缺乏约束性政策和操作模式
许多居委会或者物业仅仅是将分类垃圾桶和垃圾袋分发给试点小区，并没有真正唤起公众参与进来
从2002年推广垃圾分类以来，垃圾分类后被混装的问题严重。为解决这个问题，重点提升垃圾分类运输的能力，从2006年开始，北京市各区县开始配备了大量的分类运输车。而在宣传教育方面，政府部门开始加大宣传力度，各区县管委也开始开发各种垃圾分类教育宣传材料。
2009年以后，在反垃圾焚烧的压力之下，北京市政府继续推动垃圾分类工作的开展。
但是这一波垃圾分类工作的推广和2008年比起来，并没有根本性的差别。每次都是居委会或者物业将分类垃圾桶和垃圾袋分发给试点小区。
一些城区为了应付上级检查和完成任务，每天都有二次分拣员将居民投放到垃圾桶里的混合垃圾通过二次分拣形式，将厨余垃圾和其它垃圾分出来。很多执行1年~2年后的分类试点小区，在没有街道办事处和上级政府支持和监督的情况下，垃圾分类逐渐退出社区的视野，没有可持续下去的动力。
有关业内人士表示，北京市的垃圾如果跨区域处理的话，除缴纳每吨153元的处理费外，还要多付每吨150元的经济补偿费用，跨区消纳厨余垃圾的动力不足。
卫潘明说，如果能够实施不分类就按照产生量收取一定的混合垃圾处理费用的话，在很大程度上会鼓励居民对垃圾进行分类。
卫潘明还建议，对于垃圾分类，可以采取“花钱买信任”的做法，即在社区垃圾收集层面，不管居民分出的纯厨余垃圾量是大还是小，都照样分类收集；而在处理阶段，在南宫堆肥厂和阿苏卫填埋场专门开辟出纯厨余垃圾处理通道，而不再经过混合分选的环节。
“也许这样做，开始时费用比较高，但是随着垃圾分类量慢慢上去后，分类收集和分类处理的关系才能够理顺。而且北京市目前也能够拿出这部分钱。”卫潘明说，对比厨余垃圾单独收集处理和垃圾混合焚烧，前者每吨只是多增加100元的处理费用，但是焚烧的话要多出150元。
原因四： 立法没触及到关键点
相关制度没能从根本上提高人们实施垃圾分类的积极性，卫潘明认为，立法并没有触及关键点
北京市从2010年开始新一轮的垃圾分类推广后，第一年是600个小区，第二年增加了1200个，接下来又逐步增加。垃圾分类试点小区的数量虽然大幅度增加，但这些小区的垃圾分类执行情况并不乐观。
从2012年3月起施行的《北京市生活垃圾管理条例》就提出，北京市应逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度。2013年北京出台了《非居民生活垃圾处理费标准调整方案》，并于2014年1月1日实施，但具体实施效果也甚微。
无论是退出垃圾分类试点，还是出台相关制度，都没能从根本提高人们实施垃圾分类的积极性。推动垃圾分类向前走，究竟需要什么样的法律法规？
卫潘明认为，北京推出的垃圾分类试点小区，是希望能起到以点带面的作用，推动垃圾分类工作的开展。但在他看来，应该扩大范围，而不仅仅是让小区单打独斗，可以让基层街道放开去做。
“记得之前有环保组织宣传通过积分换物等方式激励垃圾分类，我认为这些方向都是不合适的。谁产生谁付费，在垃圾分类这个问题上，尤其是要实行这个原则。我们可以实行分类好的不收费，不向居民收取厨余垃圾处理费用，但是其它垃圾产生的越多收费越多。”卫潘明说。
《北京市生活垃圾管理条例》中并没有对垃圾分类提出具体的惩罚措施和执行方案。对此，卫潘明认为北京市的立法并没有触及关键点，“当然，这个和咱们的立法等层面都有关系。垃圾管理方面的法律一般是由业务单位起草，然后提交人大审查。”
“按照我的观点，垃圾分类违规行为的处罚收费应该远远高于垃圾处理费用。比如没有对垃圾进行分类，就可以罚300元~500元，远远大于不分类的代价，而不是处罚10元或者20元，让违法的成本太低。”卫潘明说，可以每栋楼配一个人检查执行情况，并将违规的人进行通报，“记得我们去看韩国的垃圾分类执行情况时，发现也是这样的情况，如果不分类的话，罚款很严重。”
至于乱倒垃圾的问题，卫潘明认为可以采取属地处罚原则，也就是垃圾倒在哪里就处罚所在地的单位或者个人，这样他们就会自己主动管理好自己的范围，不会让别人将垃圾轻易倾到在自己的地盘了。
原因五： 前端回收体系仍需提升
大概有6%左右的可回收物进入了垃圾转运站，小区中设置的“可回收物”垃圾桶并没有发挥出应有的作用
在对垃圾进行管理的过程中，前端的“源头遏制产生”、“再使用和循环再利用”是两项重要的原则。那么，相关政府部门在抑制垃圾产生层面上做出了哪些努力？
卫潘明说，其实上世纪90年代以前，啤酒瓶和饮料瓶等都是采用“押金制度”来重复使用和回收的。那么现在这一制度是否可以延续、新的押金制度怎么制定和执行等问题，都需要重新考虑。
自然大学调查人员在走访相关社区的垃圾楼时，发现大概有6%左右的可回收物进入了垃圾转运站，最后进入末端的垃圾处理系统。小区中设置的“可回收物”垃圾桶并没有发挥出应有的作用。
据了解，目前在我国，可回收物是由商务部门管理的，丢到垃圾桶里的垃圾是由市政市容管理部门管理的。这样两条分割的垃圾和可回收物系统，并不能保证可回收物得到有效的收集和管理。
对于这一问题，卫潘明认为，垃圾分类涉及经济、环保和人文社会条件。在我国，可回收物品这个链条就不是谈与垃圾处理合并的问题，而是如何提升现有的回收体系的问题。
“毕竟我们这个系统有很长的历史，有民间的链条在做，和发达国家不同。只要有利润存在，回收行业的人就会去做。目前一些低价值的可回收物，像一次性的水杯和塑料袋子都被回收了，但是清洗和再生处理过程中的环境代价是巨大的。”
卫潘明说，确实“可回收物”垃圾桶在垃圾分类过程中发挥不出应有的作用，因为能够回收的垃圾都被社区里做回收的人拿去了。
“我们也可以想一些办法，比如引导居民，将可回收物交给社区里做废品回收的人，或者找到让废品回收从业者参与社区回收好通道。”卫潘明说。(特约撰稿陈立雯)