聚焦公益诉讼|准确理解和把握公益、诉讼、试点的内涵

　　今年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。至此,检察机关提起公益诉讼有了合法依据。然而,关于检察机关提起公益诉讼合理性的种种疑虑并未因此平息,各意见中不乏真知灼见,但也存在着一些认知偏差,部分误解源自对“公益”“诉讼”“试点”三个概念望文生义。正所谓“名不正则言不顺,言不顺则事不成”。作为一项新事物,检察机关提起公益诉讼亟须“正名”。

　　 “公益”辨析  

　　“公益”概念举世通行,但其在不同社会中所指差异甚大。仅凭国外法学现成的公益诉讼理论很难理解我国公共利益的现状和特点。检察机关提起公益诉讼的首要根据就是我国公共利益的现实构成。

　　公共利益的形态决定了谁适合提起公益诉讼。美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的作用,注重并保障个人在公益诉讼中的权利,这与现代民主精神具有内在的契合性。据此,有学者认为,授权检察机关提起公益诉讼,仍然是利用国家机关来监督国家机关,走的还是机构改革的老路,未能反映现代治理体制平面化、扁平化的变革趋势。化解这种疑虑,关键在于直面我国公共利益的现实。

　　检察机关提起公益诉讼保护的是国家利益和分散性社会公共利益。这些利益当前处于易受侵害却难由社会组织和个人提起诉讼保护的状态。检察机关提起公益诉讼是现有体制下现实而恰当的选择。

　　公共利益通常具有集体性和同类性,但有时也具有分散性特征。集体性或同类性的社会公共利益受到侵害可由社会组织或公民提起诉讼。而分散性社会公共利益受到侵害时因影响范围广、受损害人数众多,很难找到利益代表者。即便有比较清楚的利益代表人,往往也会出于不愿被搭便车等原因,无动力或无能力提起公益诉讼。当前,我国生态环境保护和食品药品安全领域就存在着大量分散性利益受损害现象。单个受害人因损失不大缺乏诉讼动力。根据民事诉讼法、消费者权益保护法和环境保护法的授权,消费者协会、环境保护组织有独立于个体权利人的社会事务管理权、处分权,进而享有实体的诉讼实施权。但现有制度并未设置诉讼所获利益归有关组织的激励机制,这些组织提起民事公益诉讼的动力不充足。尽管中华环保联合会曾经顺利提起数起民事公益诉讼,但这类政府资助型社会组织作为原告提起公益诉讼的模式在近期并不具有可推广性。毕竟目前全国只有一家这样的社会组织,它在人、财、物方面所享有的优势是其他有关社会组织无法比拟的。

　　《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让领域。这主要基于两个方面的考虑。

　　首先,环境问题关系到每个人的健康及其享受美好生活的权利,行政机关的违法行使职权或者不作为是这类公益受损的重要原因。其次,国有资产保护、国有土地使用权转让两大领域的国家利益保护非常紧迫。实践中,这两个领域的公共利益常因具体代表者缺位或因代表者众多而处于被侵蚀和损害的危险之中。相关国家机关保护此类公共利益责无旁贷,一旦其违法行使职权或不作为,国家利益很可能会蒙受巨大损失。

　　面对以上情形,只有两种选择:一是静候个人和社会组织的维权意识和能力发育强大再通过诉讼保护公共利益,而任由当前一些明显的公共利益受损现象泛滥;二是充分挖掘现有体制潜力,由检察机关提起公益诉讼维护重要的社会公共利益和国家利益。很明显,只要我们直面问题,就不应拘泥于他国既有做法而任由我国公共利益受损,而应在尊重我国现实的基础上利用现有体制中检察机关的法律监督权对公共利益进行切实保护。

　　检察机关是宪法确定的法律监督机关。无论行政机关客观上无能力还是主观上没有意愿执行法律,而造成国家利益和社会公共利益损害的,检察机关都可以请求法院对行政行为进行裁判,促使行政机关积极行使职权以符合法律的要求。检察机关提起行政公益诉讼,将有利于完善行政诉讼维护客观法律秩序功能,发挥行政诉讼权力制衡的功效。