聚焦公益诉讼:以试点推进行政公益诉讼制度构建

　　今年7月,全国人大常委会正式授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,这既是对党的十八届四中全会关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”要求的落实,也回应了社会各界的关切,体现了在法治轨道上推进改革的路径选择。

　　在行政诉讼法修改过程中,是否规定行政公益诉讼制度,是一个贯穿修订论证全过程、引起持续而热烈争议的话题。争议点主要集中在两个方面,一是关于必要性与可行性;二是关于制度的具体构建问题。前者是争议的焦点。党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,习近平总书记所作的《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》专门就这一问题作了说明,阐述了构建这项制度的一些基本考虑,包括案件的范围、主要程序等,对这项工作提出了明确的要求。

　　党的十八届四中全会以后,结合会议文件的解读和贵州省金沙县“行政公益诉讼第一案”等相关个案的宣传,行政公益诉讼问题迅速成为舆论关注的热点,而制度构建中可能面临的问题及解决方案成为关注的新焦点。

　　当前,为推进试点工作顺利开展,无论是相关的基础理论,还是在具体的程序制度、机制方面,都面临着不少亟待解决的问题。以下几个问题尤其值得关注。

　　 关键词:必要性  

　　关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性,行政法学界作过不少论述,也有相当的共识。党的十八届四中全会之后,虽然必要性问题不再是试点中的首要问题,但依然是一个十分基础的问题。一方面,对必要性的认同程度,会对试点工作产生重要影响。如果行政公益诉讼的必要性能够逐步得到相关部门、单位和社会各界充分的认同,试点工作就能得到方方面面的配合和支持,就有可能顺利开展。反之,试点工作将困难重重。另一方面,对必要性的认同程度,也关系到未来的立法。试点工作不仅是对行政公益诉讼制度的尝试,也应当是一个不断凝聚共识的过程。要通过一定时间的试点,就这项制度的必要性凝聚起足够的共识。

　　习近平总书记在说明中对必要性问题作了清晰的阐述,明确说明这项制度是针对现实中存在的突出问题,根据实际需要提出的,体现了鲜明的问题导向。具体而言,是因为现实生活中存在着一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,由于没有适格的原告,“使其无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。”制度构建的价值目标也是十分明确的,即“优化司法权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”简言之,建立这项制度不是理论推演的结果,而是现实的需要,其出发点就是为了解决现实中的问题,弥补现行行政诉讼制度中的缺陷。

　　必要性中另一个层面的问题是,为什么要赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力?其实,从我国宪法框架看,这一点并不难理解。检察机关是宪法规定的法律监督机关,与行政机关不具有隶属关系,无论是从国家权力结构,还是从检察职能的性质和运行机制等方面看,检察机关比其他现有的国家机关都更适合担当提起公益诉讼的职责。

　　 关键词:案件范围  

　　公益诉讼作为一种客观诉讼,与侧重于权利救济的主观诉讼不同,其范围也有所区别。习近平总书记在说明中列举了几类案件,即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等。从现实情况看,这些案件主要是行政行为违法损害重大公共利益、没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。遵循这样的标准,我们可以更加明确地确定公益诉讼范围。建议通过列举的方式明确可以提起行政公益诉讼的事项:导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为;导致违法出让、转让国有资产,或者非法侵占、毁坏公共财产的行为;导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害,致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为;导致行政相对人违法受益的行为;导致或者加剧垄断,干扰社会经济秩序的行为。考虑到给行政公益诉讼制度的发展留下空间,可设兜底条款:其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形。

　　当然,在试点阶段,为推进试点工作顺利开展,案件范围不宜一下子铺得太大,可根据实践中问题的严重程度和公益诉讼的必要性、紧迫性再确定一两类重点案件。

　　 关键词:提起主体  

　　全国人大常委会赋予检察机关提起公益诉讼的权力,是否意味着这项职权只能由检察机关行使?修订后的民事诉讼法已赋予法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼的权利,这可以为行政公益诉讼所借鉴。在行政诉讼法就行政公益诉讼制度作出修改之前,除授权检察机关外,在未来一段时间里,可以考虑通过某些单行法律、法规的制定和修改,赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团享有相关行政公益诉讼的起诉权。

　　关于公民个人的原告资格,争议一直比较激烈。我们认为,限制公民个人提起行政公益诉讼的权利不能简单地从诉权的角度来理解,因为限制公民的公益诉讼提起权,不光是防范滥诉,更重要的还是出于一种现实可行性的考虑———不当诉讼对行政机关工作的过度干预可能影响行政效率。放宽对有关公民权利救济的起诉资格,并不必然适用于维护公共利益的起诉资格,在大陆法系国家的行政诉讼中,都采取较为严格的态度,存在一定程度的限制。公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的,可申请检察机关等有权主体提起。

　　 关键词:提起程序  

　　由于行政公益诉讼与一般行政诉讼的性质不同,相应地,在诉讼程序方面也应当作出与传统的诉讼模式不同的制度安排。

　　关于管辖。为便于检察机关就地调查案件情况,履行提起公益诉讼的职责,在地域管辖上应规定行政公益诉讼案件由被告所在地的检察机关受理,在级别管辖上则与法院的审判管辖协调一致。

　　关于调查权。为了证明其诉讼主张,检察机关在办理行政公益诉讼案件时应当享有调查取证权。检察机关在行政公益诉讼中行使的调查取证权与在刑事诉讼中行使的调查取证权不同。在行政公益诉讼中,检察机关不应采用刑事侦查中讯问、搜查等带有强制性质的侦查措施和手段。

　　关于检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。检察机关提起行政公益诉讼是抗衡行政违法的最后手段,这种方式耗时较长且成本较高,非确有必要不应启动。如果行政机关在检察机关提起行政公益诉讼前能及时纠正违法行为,行政公益诉讼的目的即已实现。建立诉讼前置程序,一是能够节约司法资源;二是体现了对行政自制的尊重;三是采取非诉讼形式解决社会矛盾,有利于促进社会和谐。因此,应将检察机关向相关行政机关发出检察建议,作为行政公益诉讼必经的前置程序。只有在检察建议不足以阻止违法行为的情况下,检察机关才能提起行政公益诉讼。

　　关于检察建议的效力,我们认为,检察建议本质上是一种程序性的行为,并不要求行政机关必须按照检察机关的意见作为,其实质是提醒行政机关对行政决定重新进行审慎的考量。检察机关不能代替行政机关变更或撤销它认为违反法律的行政行为,也不能要求行政机关直接作出某种行为。因此,检察建议的效力只是引起一定的程序,即接受检察建议的行政机关应当在规定期限内作出处理,并书面回复检察机关。不回复或不作出处理的,检察机关审查后可以作出是否提起行政公益诉讼的决定。

　　关于诉讼临时禁令制度。临时禁令制度在我国知识产权保护领域已经普遍建立起来。由于行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程,为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失,应当规定诉前临时禁令程序,经检察机关、公益社团甚至公民个人的申请,由法院审查决定迅即暂停该行政行为,是一种必要的诉前救济措施和制度安排。

　　关于支持起诉制度。对于公益诉讼案件,各国一般均制定了较为完备的支持起诉制度。根据我国有关法律法规,特定的组织(如消费者协会、工会、妇联)对于特定类型的案件也具备起诉的资格。在行政公益诉讼中,也可以规定检察机关和公益社团具有起诉的资格,以更好地实现行政公益诉讼的价值目标。

　　此外,行政公益诉讼还需要其他一系列配套的程序或相关制度。比如,行政公益诉讼不应收取费用;应当改造和完善诉讼代表人制度;审理程序和裁判形式以及判决结果的承担方式等方面都应与传统的行政诉讼有所区别。

　　增设行政公益诉讼制度,需要大量的程序性规范,在试点阶段,建议由最高人民法院、最高人民检察院出台司法解释。在制定司法解释时,一要考虑具有可操作性,明确相关的基本问题;二要考虑作为一项新的诉讼制度,由于没有实践基础,不一定规定得过于细密,这样可以为实践发展留出一些空间。

　　试点的开展,标志着我国行政公益诉讼迈出了实质性的一步,这不光是检察事业发展中的大事,也是行政诉讼和行政法治建设中的大事。但是,试点还只是一种探索。试点的效果不仅与试点过程中程序机制的设计紧密相关,也有赖于与其他检察职能以及行政监察、审计等其他行政监督制度的协调配合与良性互动,更取决于检察官和法官们实际工作的效果。我们期待着,通过试点地区检察官和法官们的积极探索,为行政公益诉讼制度的全面建立奠定扎实的基础,为加强对行政的监督、维护公共利益、促进法治政府建设开辟新的有效途径。

　　(作者为中国政法大学终身教授,中国法学会行政法学研究会会长)