关于《中共江苏省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》的说明
罗志军
受省委常委会委托，我就省委贯彻落实中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定的《意见》起草情况向全会作说明。
一、关于《意见》的起草过程
党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会进入决定性阶段、改革进入攻坚期和深水区重要关头召开的一次重要会议。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，就法治建设提出一系列新思想新观点新论断，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，为建设社会主义法治国家进一步指明了方向。党的十八届四中全会《决定》立足全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国，提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务，是指导建设社会主义法治国家的纲领性文件。学习好、贯彻好、落实好四中全会精神，是全省各级党组织一项重大政治任务。
长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我省高度重视法治建设。1997年，作出《关于推进依法治省工作的决定》。2004年，颁布实施《法治江苏建设纲要》，提出建设法治江苏战略构想。此后，又相继出台了《深入推进法治江苏建设、保障和促进科学发展的意见》、《深化法治江苏建设的意见》。党的十八大后，我们根据十八大精神和习近平总书记对江苏发展新要求，调整完善全面建成小康社会指标体系，增加民主法治考核权重，推动全省法治建设持续发展进步，为经济社会发展提供了有力保障。
当前，我省改革发展站在新的历史起点，面临的任务之重和矛盾风险挑战之多前所未有。全面深化改革，完善社会主义市场经济体制，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使全省经济社会发展既生机勃勃又井然有序，谱写好中国梦的江苏篇章，必须更加注重发挥法治的引领、规范和保障作用。改革依靠法治、发展需要法治、稳定离不开法治，加强法治建设比以往任何时候都更加重要、更为迫切。
今年2月，根据中央有关《通知》精神，省委组织对全面推进依法治国议题进行了专题讨论，向中央提出意见和建议。8月中旬，中央下发《决定》征求意见稿，省委按照中央要求在规定范围内组织学习讨论，向中央提出了修改意见和建议。根据省委要求，省委办公厅会同省依法治省领导小组办公室，对全省法治建设进行了全面深入调研。9月中旬，省委召开法治建设座谈会，听取有关部门主要负责同志和专家学者的意见，省委办公厅组织力量开始进行《意见》起草准备工作。
十八届四中全会召开后，省委正式成立文件起草组，由我任组长，弘强、李云峰、李小敏、张卫国同志任副组长，相关部门负责同志参加，在省委常委会领导下开展工作。文件起草组先后3次召开会议，充分听取各方面意见，进行反复讨论修改。期间还举办了江苏发展高层论坛，组织了省委中心组学习，充分听取专家学者对贯彻四中全会精神、全面推进依法治省的意见和建议。起草组对照中央《决定》精神，结合我省实际，对《意见》进行完善，形成了征求意见稿。
10月31日，省委将征求意见稿下发各市委、省级机关各部门党组（党委）和有关领导同志征求意见。各方面共提出修改意见和建议348条，扣除重复性意见后314条，文件起草组对《意见》作出124处修改。11月4日，省委召开常委会议，对《意见》进行讨论。文件起草组根据省委常委会讨论意见，又作了进一步修改，形成今天提交省委全会审议的讨论稿。
在征求意见的过程中，各方面一致认为，省委贯彻落实四中全会决定的《意见》，把中央关于全面推进依法治国总体部署与江苏法治建设实践紧密结合，准确把握法治建设正确方向，坚持问题导向、改革取向，对贯彻四中全会精神、全面推进依法治省作出具体部署，符合中央精神、切合省情实际，有针对性地回应了人民群众关切，具有很强的指导性和可操作性，必将有力推进法治江苏建设。
应该说，提请本次全会讨论的《意见》起草工作在省委常委会领导下，充分发扬民主，工作谋划在先，各项准备到位，凝聚了各方面智慧和共识。
二、关于《意见》的总体框架和主要内容
省委常委会认为，全面推进依法治省涉及改革发展稳定各个方面，必须立足全局和长远来统筹谋划。
《意见》应该既全面准确贯彻中央《决定》精神，又结合江苏实际找准工作着力点；既充分肯定法治江苏建设的成效和经验，又针对现实问题提出富有改革创新精神的新思路新举措；既抓住法治建设的重点任务，又体现经济社会发展全局要求；既着眼长远抓好总体设计，又立足当前做到切实管用。
在《意见》起草过程中，我们突出把握了以下几个方面：一是贯彻中央精神不走样。坚决贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记关于加强法治建设重要指示精神，保证中央关于全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、重大任务和重要举措，在江苏不折不扣落实到位。二是严守地方权限不越位。切实维护社会主义法制的统一和尊严，把握好中央和地方的事权分工，凡是属于中央的事权不逾越，切实维护中央权威；严格按照法定权限行使地方权力，在中央《决定》框架内，提出我省加强法治建设的任务和举措。三是结合省情实际有特色。坚持把全面推进依法治省放在谱写好中国梦江苏篇章总体布局中来谋划部署，认真贯彻习近平总书记对江苏工作的重要指示精神，充分考虑我省发展阶段性特征和需求，充分利用国家给予我省深化改革相关领域先行先试的机遇，充分挖掘和发挥我省法治建设积累的基础和优势，坚持改革创新，努力走出一条具有时代特征、江苏特点的法治建设路子。四是突出工作推进高定位。围绕法治建设工作布局，以工作思路的前瞻性和工作要求的高标准，引导全省上下大力发扬“三创三先”新时期江苏精神，脚踏实地、开拓进取，推动法治建设与江苏经济社会协调发展，依法治省水平居于全国领先行列。
在框架结构上，《意见》以中央《决定》为依据，以全面推进依法治省、努力建设法治江苏为主线，以法治建设工作布局和重点任务为脉络，分为三大板块、八个部分。
导语和第一部分构成第一板块，是《意见》的总论。第一部分对学习贯彻党的十八届四中全会精神提出总体要求，阐述了全面推进依法治省的重大意义，明确了全面推进依法治省的指导思想、工作目标、基本原则等重大问题。
第二部分至第六部分为第二板块，从5个方面提出了贯彻四中全会精神、全面推进依法治省、努力建设法治江苏的主要任务和重要举措。第二部分讲保证宪法法律实施，切实提高地方立法水平，从认真贯彻实施宪法、完善地方立法体制、深入推进科学立法民主立法、加强重点领域立法4个方面展开。第三部分讲坚持依法行政，加快建设法治政府，从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、加强对行政权力的制约和监督、深入推进政务公开6个方面展开。第四部分讲坚持公正司法，提高司法公信力，从确保审判权检察权依法独立公正行使、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、强化人权司法保障、加强对司法活动的监督6个方面展开。第五部分讲加强法治宣传教育，推动全民守法，从切实提高法治宣传教育质效、加强法治文化建设、加强公民道德建设3个方面展开。第六部分讲推进社会治理法治化，加快法治社会建设，从大力推进依法治理、健全依法维权和矛盾纠纷化解机制、建立完备的法律服务体系、深入推进社会治安综合治理4个方面展开。
第七部分、第八部分和结束语构成第三板块。第七部分讲加强法治工作队伍建设，为全面推进依法治省提供人才保障，从提高法治专门队伍素质、加强法律服务队伍建设、创新法治人才培养机制3个方面展开。第八部分讲加强和改进党的领导，开创全面推进依法治省新局面，从不断提高依法执政水平、健全党委领导依法治省的制度和工作机制、加强党内法规制度建设、提高党员干部以法治思维和法治方式推动改革发展能力、完善法治创建和考核评价5个方面展开。最后，号召全省各级党组织和广大党员干部群众积极投身全面推进依法治省的实践，为建设法治江苏而奋斗。
三、关于需要说明的几个问题
第一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。习近平总书记深刻指出，全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，是中国特色社会主义法治道路核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。
贯彻四中全会精神、全面推进依法治省、努力建设法治江苏，必须把坚持和拓展中国特色社会主义法治道路作为根本，贯穿落实到法治建设的全过程和各方面。《意见》从指导思想到基本原则，从法治建设目标到总体布局，从任务举措到组织保障，都充分体现了坚持和拓展中国特色社会主义法治道路的根本要求，强调要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，确保法治建设始终沿着正确方向前进。
第二，全面推进依法治省的目标。中央《决定》提出全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。全面推进依法治省，必须紧紧围绕这个总目标来部署、来展开。
《意见》根据中央新要求、我省法治建设新实践，提出要根据中央提出的全面推进依法治国总目标，围绕形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，积极推进中国特色社会主义法治体系建设和社会主义法治国家建设在江苏的实践和探索，努力建设法治江苏。通过全省上下齐心协力、不懈奋斗，推动地方科学民主立法、法治政府建设、公正廉洁司法、法治宣传教育、社会治理法治化、法治工作队伍建设水平居于全国领先行列。
我省这一目标，是在深刻理解、全面把握中央总体部署，认真总结我省法治建设实践经验基础上研究提出的，丰富提升了我省法治建设原有目标内涵，与全面推进依法治国总目标要求一致。提出这样的目标，主要基于以下三点考虑：一是坚决维护社会主义法制的统一、尊严和权威。这是我国宪法确立的一项重要原则。全面推进依法治省是全面推进依法治国在江苏的具体实践，必须紧扣中央提出的总目标推进在江苏的创新探索，引领全省人民为实现总目标共同奋斗。二是突出总揽全局、牵引各方的抓总作用。全面推进依法治国的总抓手是建设中国特色社会主义法治体系。坚持以中央提出的“五大体系”建设牵引法治江苏建设各方面工作，体现了全面推进的要求，也为做好工作提供了有力抓手。三是体现主动作为的进取精神。明确提出江苏法治建设要在六个方面保持全国领先水平，既考虑到巩固扩大我省法治建设成果、使法治建设与江苏经济社会发展水平相适应的需要，又有利于调动各方面的积极性主动性创造性，推动法治江苏建设深入开展。
第三，保证宪法法律实施，提高地方立法水平。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。中央《决定》强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。《意见》提出，全省各级党政机关、社会团体、企业事业组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；地方立法必须以宪法法律为依据；抓住国家宪法日等重要节点深入开展宪法教育。这有利于在全社会大力弘扬宪法精神，增强全民宪法意识，树立宪法权威。
良法是善治之前提。地方立法是国家立法的重要补充。目前，我省经济社会生活各方面总体上实现了有法可依，但随着经济社会的发展，我省地方立法任务依然十分繁重，立法工作中也存在着与改革发展稳定大局扣得不紧、法规形成机制过于单一、公众参与渠道不宽、精细化程度不高等问题。《意见》提出，要按照“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，坚持立改废释并举，抓住提高地方立法质量这个关键，切实增强法规规章的及时性、系统性、针对性、有效性。一是严格按照法定权限行使地方立法权，处理好实施性立法和创制性立法的关系，把握好中央与地方、权力机关与行政机关的事权分工，使每一项地方立法都符合宪法法律要求、反映人民意志、得到人民拥护，依法撤销和纠正违法的规范性文件，禁止制发带有立法性质的文件。二是健全有地方立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法项目立项、起草、论证、协调、审议工作机制，健全社会各方有序参与地方立法的途径和方式，切实提高地方立法质量。三是加强和改进政府立法制度建设，完善地方政府规章制定程序和公众参与政府立法机制，政府制定规章要编制年度计划，强化政府法制机构在政府立法中的组织协调作用，严格规范性文件制定和管理。四是立足我省改革发展需要，加强重点领域立法，《意见》根据中央《决定》精神，从深化经济体制改革、加强社会主义民主政治建设、发展社会主义先进文化、保障改善民生和创新社会治理、促进可持续发展等方面，提出了当前和今后一个时期我省地方立法重点，包括一些重要项目，如开发园区条例、循环经济促进条例、养老服务条例、行政程序规定等。
第四，建设法治政府。全面推进依法治省的重点是保证法律法规严格实施。对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至徇私枉法等问题，必须下大力气解决。《意见》围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，提出了具体措施。一是依法全面履行政府职能。主要是研究制定法治政府建设实施规划，推行政府权力清单制度，加强行政审批事项目录清单管理，完善不同层级政府事权法规制度等。二是依法规范行政权力运行。主要是健全依法决策机制，完善行政决策程序规定，明确重大行政决策范围，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；深化行政执法体制改革，根据不同层级政府事权和职能合理配置执法力量，积极推进综合执法，完善市县两级政府行政执法管理，健全行政执法与刑事司法衔接机制，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制，严格规范行政执法行为。三是强化对行政权力的监督。主要是加强对政府内部权力的制约，健全部门内控机制，强化政府内部层级监督；加强和改进依法行政考核工作，改革行政复议体制，推进行政复议委员会试点；强化对行政权力专门监督，探索推进省以下地方审计机关人财物统一管理，加强行政监察；加强财政监督，强化对政府各部门预算编制、执行情况的监督；深入推进政务公开，改进依申请公开工作，深入推进行政权力网上公开透明运行等。
第五，坚持公正司法。公正是法治的生命线，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。目前司法领域存在的司法不公、司法公信力不高、一些司法人员作风不正、办案不廉等问题还比较突出。《意见》根据中央《决定》精神，针对存在问题，提出了相应举措。比如，在确保审判权、检察权依法独立公正行使方面，提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全行政机关负责人依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；建立健全司法人员履行法定职责保护机制。在优化司法职权配置方面，提出健全公安、检察、审判、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制；推进法院案件受理制度改革，变立案审查制为立案登记制；加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的惩治力度；明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制；改革审判委员会、检察委员会工作机制；探索建立检察机关提起公益诉讼制度；推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，等等。在强化人权司法保障方面，提出细化落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度；推动建立对所有讯问活动、重要取证活动全程同步录音或录像制度；加大依法强制执行力度，落实失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度；落实终审和诉讼终结制度，等等。在加强对司法活动的监督方面，提出认真落实检察机关行使监督权的法律制度，完善人民监督员制度，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，加强司法人员职业道德建设等。
这里，还要对几个具体问题重点作一下说明：一是针对目前案件办理周期较长的问题，对一些事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人（被告人）认罪、适用法律没有争议的轻微刑事案件，《意见》提出完善刑事诉讼中犯罪认罚从宽制度，探索建立轻微刑事案件快速办理机制，积极开展刑事案件速裁程序试点工作。这有利于提高司法效率、节约司法资源、降低司法成本，也有利于在及时惩治犯罪的同时保护当事人合法权益，实现法律效果和社会效果有机统一。二是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，是中央《决定》提出的重大改革举措。我省拟对南京、徐州铁路运输法院、检察院职责任务加以调整，合理调配充实审判人员和检察人员，跨地区办理行政案件、知识产权案件、环境保护案件、重大民商事案件等。目前南京铁路运输法院、检察院已先期开展了部分案件集中管辖、人员统一调配等方面的试点工作，取得较好效果，可以认真总结经验，在设立跨行政区划人民法院、人民检察院方面作出进一步探索。三是十八届三中全会对深化司法体制改革作了全面部署，中央《关于深化司法体制改革试点若干问题框架意见》，把完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理4项列为司法体制改革重点任务，我省被中央列为司法体制4项改革第二批试点省份。《意见》根据四中全会《决定》精神和中央统一安排，要求积极推进司法体制4项改革试点工作。这4项改革，都是司法体制改革基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。推进这4项改革，对于解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，确保法院、检察院依法独立公正行使职权，促进司法公正，提高司法公信力，具有重要意义。
第六，推进社会治理法治化。建设法治社会是建设法治国家的重要基础。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会治理难度明显加大，这与社会法治精神缺失、社会治理法治化水平不高有密切关系。四中全会《决定》对推进多层次多领域依法治理提出要求。《意见》针对基层实际，把推进社会治理法治化、加快法治社会建设单独作为一部分。在大力推进依法治理方面，提出依法推进村（居）民自治，依法完善企业职工代表大会、工资集体协商、厂务公开等企事业单位民主管理制度，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。在健全依法维权和矛盾纠纷化解机制方面，提出强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，积极推动信访纳入法治化轨道，依法规范信访秩序；构筑全方位、动态化社会矛盾纠纷排查机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制；加强交通事故、医患、劳动人事等行业性、专业性人民调解组织建设。在建立完备的法律服务体系方面，提出将公共法律服务纳入地方经济社会发展规划和政府公共服务范围；鼓励、引导社会力量参与公共法律服务，建立健全公共法律服务标准和质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制、政府购买机制和补偿机制；加强民生领域法律服务，逐步将法律援助范围由低保人群扩大到低收入人群；推进公共法律服务窗口建设，为群众提供便捷的法律服务。在深入推进社会治安综合治理方面，提出进一步完善立体化现代化社会治安防控体系，完善特殊人群服务管理制度，健全安全生产法规制度和安全预防控制体系，依法落实社会风险和突发事件隐患排查监控责任，保障人民群众生命财产安全。
第七，法治创建和考核评价。四中全会《决定》提出，深入开展多层次多形式法治创建活动。我省自颁布《法治江苏建设纲要》以来，探索形成了以法治城市、法治县（市、区）创建为主体，依法行政、公正司法示范点等行业创建为支撑，乡镇（街道）和村（社区）及机关企事业单位等基层法治创建为基础的工作格局，对加强法治建设产生了重要推动作用。《意见》对深入开展多层次多形式法治创建活动提出了具体要求。
党的十八届三中全会《决定》提出建立科学的法治建设指标体系和考核标准。四中全会《决定》要求，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。省委十二届六次全会把建立科学的法治建设指标体系和考核标准，作为我省全面深化改革的一项重要任务。省有关方面正在制定法治江苏建设指标体系和考核标准，《意见》对此作了进一步明确。
第八，加强和改进党对全面推进依法治省的领导。党和法治的关系是法治建设的核心问题。四中全会《决定》指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导，提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。认真落实“三统一”、“四善于”的要求，关键是既要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的主张贯彻到全面推进依法治省的全部实践之中；又要改进党的领导，自觉在宪法法律范围内活动，以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作。《意见》围绕不断提高依法执政水平，健全党委领导依法治省的制度和工作机制，提高党员干部以法治思维和法治方式推动改革发展能力，提出了明确要求。
在我们国家，党内法规制度是社会主义法治体系的重要组成部分，而且是我们较之西方国家更有特色的部分。党内法规制度对党员的要求，在很多地方比法律的要求更严格。全面推进依法治省，必须努力形成法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。《意见》提出，要完善党内法规制定工作机制，形成配套完备的党内法规制度，建立作风建设长效机制，提高党内法规制度执行力，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，依纪依法坚决惩处，促进党员干部不仅模范遵守国家法律法规，而且按照党规党纪更高标准要求自己，在全面推进依法治省中充分发挥各级党组织的政治保障作用和党员的先锋模范作用。
同志们，全面推进依法治省是一项系统工程。制定好省委《意见》，对于贯彻落实四中全会精神、全面推进依法治省、努力建设法治江苏，具有重要意义。大家要深刻领会中央精神，站在我省经济社会发展全局的高度，认真讨论，既提出建设性意见和建议，把《意见》审议好，又加深理解，以利于统一思想更好贯彻落实。希望大家共同努力，把这次全会开好。
