惯例做法不一定合法 海门法院依法行政

　　行政机关在具体行政过程中，对于一项业务的处理往往会根据上级机关的文件规定、批复或者复函等形成惯例，而很少去深究该形成惯例的做法是否符合法律、法规的规定，是否侵害行政相对人的权益。近期，海门法院审理的一起行政诉讼案件，以被告行政机关的败诉，向行政机关敲响了警钟——惯例做法不一定合法，不能盲从，而应当依法行政。

　　2016年4月29日，对于黄某来说是极度悲伤的一天，陪伴自己多年的丈夫陈某不幸溺水死亡，生活的支柱瞬间倒塌。但更让黄某无法承受的是其与丈夫将多年积蓄一次性补缴15年的基本养老保险后，政府却拒绝向其发放供养直系亲属救济费，黄某无奈一纸诉状将负责审批的市人力资源和社会保障局告上法庭。

　　经海门法院审理查明，黄某之夫陈某属未参保的城镇集体企业退休人员，黄某本人无固定收入，靠陈某供养。2011年底，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅于2011年7月14日联合下发的《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》的规定，陈某一次性补缴了15年基本养老保险费后，其所在市人力资源和社会保障局核定其实际缴费15年计发的养老金937.80元、视同缴费28年5个月加发的养老金852.50元，合计每月养老金1790.3元，从当年8月起发放。2016年4月29日，陈某意外死亡。之后，经黄某申请，其所在市人力资源和社会保障局作出参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元。但是，对黄某的供养直系亲属救济费未予核定。对此，黄某不服，提起诉讼。

　　海门法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十三条第一、三款分别规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。该市人力资源和社会保障局不予核定黄某的供养直系亲属救济费的理由是根据省人力资源和社会保障厅2013年曾经针对另一市的请示所作出的复函所形成的全省惯例，近几年黄某的情况均不予核定发放该项费用。而该复函系针对个案请示作出的回复，不具有普适性。且在《江苏省企业职工基本养老保险规定》对案涉问题作出具体明确规定的前提下，该市人力资源和社会保障局仍将省人力资源和社会保障厅针对个案的复函作为行政行为依据与法不符。故判决该市人力资源和社会保障局于判决生效之日起三十日内履行核定黄某的供养直系亲属救济费并予以给付的义务。该市人力资源和社会保障局不服一审判决，向南通中院提起上诉。南通中院二审判决驳回上诉，维持原判决。

　　法官点评：依法行政是指依照法律、行政法规、地方性法规，并参照规章行政。行政机关在行政过程中，作出行政行为时应当首先考虑是否符合法律、法规及规章的规定，而不能盲从于上级机关的文件规定及对于个案的指示和答复。2015年5月1日新行政诉讼法第五十三条增加行政诉讼对规范性文件的附带审查规定，更加说明现今行政机关要做到依法行政，首先不能盲从上级文件及指示答复等。（姜妮妮）