财税专家详解《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》

　　国务院21日发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，提出10项举措，有针对性地“唤醒”趴在账上的财政资金。新政策有何新看点？社会关注的专户、非税收入等存量资金如何化解？盘活资金后会不会带来过剩的流动性？带着这些问题，本报记者采访了财政部有关负责人和财税专家。

　　 清理：结转结余资金是“重头戏”  

　　每年年底，各级财政账上都会有一笔“没花完”的资金，有预算项目未执行完还需继续使用的钱，也有项目已经完成或项目终止之后剩下的钱。一般将其称之为结转结余资金，这是形成财政存量资金的“大头”。

　　此次发布的《通知》中，10项主要举措里前4项就是用于化解结转结余资金的。

　　如何清理已有的结转结余资金？这是社会最为热切关注的。《通知》开门见山在第1条中就给出了答案。2012年及以前年度结转资金，将补充到预算稳定调节基金，统筹用于2015年及以后年度预算编制；而2013年结转资金应加快执行，不许按原用途使用的，应统筹使用到缺资金的领域。

　　除了一般公共预算，政府“四本”预算中的政府性基金也存在需要清理的结转资金。比如，我们所熟悉的民航发展基金等。“原则上这些结转资金可按规定，继续专款专用。但规模较大的，应调入一般公共预算。”财政部预算司有关负责人解释说。如何判断结转资金规模大小？《通知》也给出了明确的标准，即每项政府性基金结转资金规模，一般不超过该项基金当年收入的30%。

　　在中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇看来，像“30%”这样的规定不仅“具体”、“可执行”，还具有更特殊的意义，“这些规定都是首次出现在国务院的文件中，以前从未有过的。”杨志勇说，从国务院层面提出这些实实在在的举措，将显著改善“收入与支出不对应”造成的资金闲置。

　　事实上，结转结余资金的形成，不仅仅产生于预算管理的“收支”当中，还存在于上下级政府的转移支付、部门自身预算和执行的过程中。

　　目前，中央财政中约七成是用于地方税收返还和转移支付。如何让资金“转移”过程中避免出现闲置情况？《通知》指出，2012年及以前上级政府下达的专项转移支付结转资金，尚未分配到部门的，下级政府应“交回”；已分配到部门却“闲置”的，由部门与同级政府统筹使用。2013年的专项转移支付结转资金，下级政府可以在不改变资金类级科目基础上整合使用。

　　而对于部门预算结转结余资金的管理，《通知》也规定，要加大执行力度，2012年之前的项目结转资金，将由同级政府收回统筹使用。“收回的资金，将作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。”财政部预算司有关负责人表示。

　　 取消：财政专户、非税收入“过渡性账户”等  

　　财政专户，是指财政部门在银行设立的用于管理核算特定资金的银行结算账户。比如，外国政府和国际金融组织捐赠的资金等，就在专门账户中进行核算管理。

　　“近年来，地方财政专户管理存在一些不规范的问题。财政专户开设过多，同一性质资金多头或重复开设账户，违规开设财政专户，以及转移、挤占、挪用资金等违规行为也时有发生。”财政部预算司有关负责人告诉《经济日报》记者。正是由于这些原因，此次盘活资金存量的《通知》对财政专户管理作出了规定，要求除国务院批准保留的，其余专户将在2年内逐步撤销，并且各地一律不得新设专项支出财政专户。

　　据了解，从2011年开始，财政部累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。2014年，财政部再次分批撤销约1.2万个不合规的财政专户。此次发布的《通知》将明确最后的“时限”，“清理撤销专户的资金，将并入其他专户，或是缴入国库。”财政部预算司有关负责人说。

　　非税收入也属于具有收入项目多、收费标准不一、执收单位分散等特点，也在商业银行开设账户管理，被称为“过渡性账户”。根据《通知》，为确保非税收入及时足额上缴财政，“过渡性账户”也要取消。“将积极推行非税收入电子缴库，实现直接缴入国库。暂时未能实现直接入国库的，预留10个工作日，必须将进入专户的非税收入足额缴入国库。”财政部预算司有关负责人表示。

　　同时，《通知》规定，2014年起地方政府除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。“比如，有的地方政府对于‘没花完’的钱找一些次年‘应该’花的理由，比如增加工资、环保费用等，虚列开支。”杨志勇说，随着财政部对预算执行进度的加强，不少地方出现对权责发生制的滥用，《通知》将有助于改善这种情况。

　　对于预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金这些存量资金，《通知》也有新规定。比如，预算稳定调节基金规模，不得超过本级一般公共预算支出总额的5%；再如，从今年开始，地方各级政府不得新设各种形式偿债基金。

　　此外，《通知》还从加强三年滚动预算方面，要求各部门加强项目安排、和支出的准确性，确保资金一旦下达就能实际使用。

　　 风控：应对“盘活”的流动性做好防范  

　　从审计署发布的数据来看，截至2014年3月底，重点审计的9个省本级和9个市本级财政，存量资金共计7673亿元。盘活财政存量资金，在当前的经济形势下具有重要的意义。

　　“能够使得更多资金流通起来，一方面减少资金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。”财政部预算司有关负责人表示，另外，盘活了资金还有利于加强监督，避免资金被挤占挪用。

　　据了解，《通知》对截留、占用、挪用或是拖欠应当上缴国库的预算收入等行为，将加大督查和问责力度。比如，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人依法给予处分，构成犯罪的依法追求刑事责任。

　　在财政部财科所所长刘尚希看来，盘活存量资金还将为金融市场带来充足的流动性。被视为商业银行的“生命线”的流动性，一旦突然大规模增多，对商业银行来说，带来的不只是机遇，还有风险控制的挑战。比如，将会削弱其盈利能力、加剧局部信贷市场的竞争。“商业银行需要提早做好流动性控制方面的应对举措。”刘尚希建议说。《通知》也指出，要求中国人民银行加强对市场流动性的监控，防止因盘活存量资金形成的流动性波动。

　　盘活财政存量资金是我国财政体制改革的一次创新。但是，“盘活”不应成为“常态”，应在当前妥善利用财政资金存量的同时，尽快完善预算管理，加强现金管理，完善监督机制，有效防止资金沉积，以稳定、科学的财政收支带来稳定的经济效益。