设债务最高限额,还需建债务偿还机制
十二届全国人大常委会第十六次会议 上周六通过的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议,将2015年我国地方政府债务限额锁定在16万亿,预计债务率为86%。在地方已债务累累、负担沉重、风险集聚的情况下,建立债务总额控制机制,限定地方债务最高限额,完全必要,也符合当前地方债的实际。但是,如何控制债务总额,如何才能不让地方政府继续明里暗里地扩大债务,并非靠债务限额就能达到目的的,而必须多管齐下。最迫切的,是建立债务偿还机制,把债务偿还与债务增长有机结合起来。
地方债务在较短时间内突破10万亿大关,并继续快速攀升,很重要的原因是地方政府只知用负债方式扩大政绩、制造影响,而把偿债责任全推给后任,且后任也抱同样想法。于是,债务风险成了接鼓传花,最终不知会在谁手上爆发。记得上世纪九十年代,以供销社社员股金为代表的社会集资,曾让地方政府背上了沉重的债务包袱,因此引发了许多群体性事件。后在各级政府努力下,集资风波被一次次化解,各种集资也最终得到了消化。但进入二十一世纪以来,出现了更大的负债风险。不同的是,九十年代主要以企业负债为主,而现在却是以政府负债为主。而提供资金者主要是银行。如此一来,政府和银行也就绑在了一起,只要地方债出了风险,随即就会引发金融风险。
问题在于,地方的实际债务率可能还要超出86%,而从地方负债的热情来看,似乎并没有减弱,很多地区仍在想方设法通过各种平台负债,而银行等机构也没充分认识政府负债的风险,继续配合地方政府负债。16万亿的限额,意味着地方政府今年只有6000亿新增债务空间,这显然不可能满足地方政府的建设需要,很难不突破。而要想不突破,地方政府必定会通过非正常手段满足数据需要。要知道,迄今真正建立了债务偿还机制的地方还是少数,更多情况下,都是烂泥萝卜擦一段吃一段,很少考虑后果。这也意味着,只要不把控制债务总额与建立偿还机制结合起来,要想达到控制总额的目的,难度极大,甚至可以说没有可能。
无论是政府还是企业,负债都不可怕,可怕的是只想负债、不想偿还。事实上,这样的做法,带来的不仅是债务规模的扩大,还有社会资源利用率的下降。以信贷资金为例,如果对政府或企业适当控制融资,就会不断增强政府或企业的“节支”意识、资金流动意识,就能不断地提高资金运转效率和利用率。反之,则会效率越来越低、利用率越来越差。美国以远低于我国的M2创造高出我国两倍以上的GDP,除了科学技术水平的差异外,更主要的还是我国政府和企业的资金利用率太低、运转效率太低。
为了化解眼前的矛盾和风险,在地方到期债务的处理上,财政部通过债务置换的方式,已经给地方政府缓冲的机会。但这种只救眼前、不救长远的做法,若不与债务偿还机制相配套,未来怎么办?因此,无论如何,化解债务风险的真正手段,还是要建立债务偿还机制,以真正遏制地方政府盲目负债的冲动,使债务形成与债务偿还形成良性循环,债务风险才能得到有效化解。
眼下,地方为了减少直接负债压力,纷纷推出了PPP负债模式,从眼前看,这确实是比较有效的手段。问题是,地方政府过去这些年来已用尽了绝大多数可以利用的资源,特别是水、电、气等可以资产证券化、推进PPP合作等优质资源,新增能用于PPP的,基本是公益项目、公共事业,也就是说,名为PPP,实为政府直接建设,只是从向银行负债转向社会资本负债,且回报只会高于银行。那么,从控制政府债务总额的角度看,压力还是非常大的。尤其对通过政府购买或回购服务的地方来说,未来的债务压力是可想而知的。说到底,还是要有债务偿还机制作保证。
所以,在控制债务总额、建立债务最高限额的同时,建立债务偿还机制,是达成债务总额控制目的的关键。而要做到这一点,就须将建立债务偿还机制上升到法律层面,以此约束和控制地方政府的行为。不然,16万亿也好,18万亿也罢,难保不会成为数字游戏。(谭浩俊 资深财经评论人)