[以案为鉴]“双代管”缘何成为“双不管”一挪用代管村集体资金案被诉 检察官：预防在先，发现在早
[以案为鉴]“双代管”缘何成为“双不管”一挪用代管村集体资金案被诉
双代管，这项旨在强化群众“参与、知情、 决策、监督”权力的农村财务改革，在某些人眼中，却变成了一块让人垂涎欲滴的“肥肉”。
文﹥ 本刊记者 邓凌原 通讯员 清风
2017年3月14日，江苏省泰州市高港区刁铺街道农业服务中心原副主任杨广利挪用公款一案开庭审理。
54岁的杨广利被两名法警带入法庭。身穿家居服的他，矮小，驼背，脸色蜡黄——看上去跟一个老实巴交的普通农民无异。
检察机关指控，杨广利于2009年至2015年间，利用职务之便，挪用村集体资金累计达5亿9千多万元，578万元未能追回。
“我本是一个胆小的人，没想到做了这么大胆的事。”面对公诉人的讯问，杨广利用一口泰州方言为自己辩解，声音听起来略微发颤。
“肥肉”
杨广利是泰州高港人，会计出身。2007年8月至2010年7月任泰州市高港区刁铺街道合作经济经营管理服务站（以下简称“农经站”）站长；2010年7月，高港区镇机构实施分类改革，农经站被撤销，原承担的职责全部划入新成立的农业服务中心，杨广利担任该中心副主任。
早在杨广利还担任农经站站长时，“双代管”制度就已经在刁铺街道全面铺开。记者了解到，这是一项新的农村财务制度。所谓“双代管”，是指将村级账目（账簿、凭证）和货币资金（现金、存款）由村里管理改为由乡镇代记、代管。在这一制度下，村集体资金实行所有权和使用权归村，管理权和审批权归乡镇，专款专用；村集体收入全部上交乡镇，支出按季向乡镇报账。
按照泰州当地的规定，农经站设立代管账户，农经站站长成为“双代管”中心的主要负责人。
然而，这项旨在强化群众“参与、知情、 决策、监督”权力的农村财务改革，在某些人眼中，却变成了一块让人垂涎欲滴的“肥肉”，很快就有人打起了主意。
2009年6月5日，老朋友曹虹找到杨广利，开门见山地提出，想从“双代管”中心账上借用 100万元用于验资。杨广利深知曹虹为人做事比较稳重，碍于老朋友的情面，他爽快地答应了下来，临走时还不忘一再叮嘱：“这是单位账上的钱，不能用到其他地方，要确保用于验资。”曹虹连口答应。
曹虹完成验资后，如期将100万元的资金转到了“双代管”中心的账上，一切神不知鬼不觉。
借钱的口子一开，上门的人也多了。2009年12月的一天，泰州医药高新区某社区党支副书记陈铭拿着两盒香烟找到杨广利，提出借钱用于企业增资。杨广利听说陈铭愿意支付月息10%，一番迟疑之后表示，如果能确保资金绝对安全，可以借给陈铭使用。就这样，陈铭第一次从杨广利处借用了630万元公款。出于谨慎，杨广利让陈铭将增资公司的财务章“扣”在了刁铺农经站。
通过几次接触，杨广利发现陈铭办事牢靠，借款本息也能及时到位，渐渐放下心来。加上陈铭逢年过节送点烟酒给杨广利，两人合作得非常愉快。
从2009年至2015年，陈铭先后累计借用了8000多万元用于帮助他人注册公司验资，从中赚取手续费。
杨广利挪用的公款，基本上都是借给他人用于企业注册验资等经营活动。借款数额最多的，是扬州某会计师事务所注册会计师吉新。2012年年初的一天，杨广利在朋友的介绍下认识了吉新。吉新道明来意后，杨广利当即表示，借钱可以，但一定要保证资金安全，毕竟都是集体的钱，一旦出事，他连工作都保不住。吉新承诺，短期借用就能归还，并会按照约定支付利息，如果出现问题，他随时都可以调钱还上。见对方说得振振有词，杨广利爽快地答应了，两人约定借款月息1%。
从2012年至2015年，吉新先后136次从农业服务中心代管账户上借用公款5亿多元。
“双不管”
按照规定，在“双代管”制度下，社区集体的所有收入一律开票入账，相关支出均需遵守严格的审批流程，由经办人注明事由、时间并签字后，经各社区书记、乡镇农经站站长、镇街分管负责人三级批报后方能支出；5万元以上的支出还需社区出具书面报告，经街道主要负责人批准同意后，方可报销。
那么，杨广利是怎样绕过严格的审批流程，将代管的资金私自挪用借给他人的呢？据农经站会计赵婷婷介绍，每一次借款人写好借条后，杨广利会在借条上签署用于增资、验核、同意暂借等意见，然后直接交给会计，再开出转账支票交给借款人，将公款转入个人银行卡。
整个过程中，杨广利完全省去了镇街负责人审批这一环节，而农经站的其他财务管理人员则“集体失语”，借与不借、借多借少，皆由杨广利独自说了算。
按照规定，农经站的“双代管”服务实行双重管理：在组织经费、职能运行等方面由所在镇街实施行政管理，在账目资金监管等方面由高港区农业委员会统一实施行政指导。
杨广利又是怎样通过主管部门日常审核的呢？高港区人民检察院反贪局副局长唐人勇告诉记者，在实际调查中，一些镇街的“双代管”中心基本处于“两不管”的运行状态。所在街道相关分管负责人以“不懂财务”为由，任由杨广利一人说了算；而区农委只是进行简单的账目审查，根本无法及时发现“双代管”中心资金往来的异常。
按照相关规定，实行农村财务
“双代管”后，主管镇街必须加大审计监督力度，并将审计结果张榜公布，让村民放心；一旦出现苗头性的问题要及时跟踪审计；如果发现违规违纪现象，要就地开展专项审计，以确保“双代管”顺利开展。
但唐人勇告诉记者，在杨广利任职的多年时间里，在代管资金逐年递增、风险隐患不断增大的情况下，该镇仅组织过1次审计。
2012年，刁铺街道曾对农业服务中心代管的资金使用情况进行了审计。审计中，相关负责人发现了杨广利挪用公款出借他人的事实。事情汇报上去后，该镇时任相关领导仅对他简单地批评训斥了之，并未及时做出任何实质性的处理，也没有加大对代管资金账户的实时监控。
如此一来，原本还有些瞻前顾后的杨广利渐渐变得有恃无恐，如同一匹脱缰的野马，出借的金额越来越大。
2015 年下半年，吉新的资金链突然断裂，出借的578万元公款无法偿还，杨广利这才慌了手脚。多次催债未果后，杨广利于2016年3月26日主动投案自首。
法庭上，杨广利辩称，自己之所以“冒天下之大不韪”将公款出借，也是为了替集体谋取利益，想把代管中心的这笔钱运用起来，年底给各个社区结算一定的利息。但事实真的如此吗？
农业服务中心会计赵婷婷证实道，每年年底，杨广利的确会给各个社区结算一定的利息，“一般以略高于同期银行活期存款的利率”。但杨广利从来没有告诉她借款的利息标准，“一般人家来还钱之前，杨广利都会打电话给我，让我收多少钱利息，我就收多少。”
高港区人民检察院公诉局承办检察官袁亚琴告诉记者，每次还款时，吉新会将本金打到农业服务中心的账户上，然后将打款单和大部分利息以现金的方式交给会计赵婷婷，小部分利息则直接进入杨广利的腰包。
从2014年开始，杨广利将借款利率提高到月息1.2%后，利息的分配方式则变成了“二一添作五”。
熟知此事的人们，包括杨广利的母亲，都一致认为，杨广利是被吉新“坑”了，如果不是吉新还不上钱，杨广利也不至于落到如此地步。庭审中，满头白发的八旬老母在旁听席上老泪纵横，甚至几次打断法庭的陈述，公然指责吉新是“害人精”。但杨广利始终不置一词，甚至被称作“孝子”的他也没有回过头去看自己母亲一眼。
“其实，每借出一笔钱，对我来说都是煎熬，有时候想起来甚至会浑身冒汗。事到如今，怪只怪我自己，一开始碍于情面，到后来是因为贪念，没有刹住车。”说这句话的时候，杨广利突然低下了头。（文中涉案人物系化名）
检察官说：预防在先，发现在早
2016年以来，泰州市检察机关先后查处农村集体资金“双代管”领域职务犯罪 4 件 6 人，涉及贪污、挪用公款、玩忽职守等多个罪名，其中泰州市高港区检察院查处的该区刁铺街道农业服务中心原副主任杨广利挪用公款案，涉案金额 5.99 亿元，系泰州市检察机关迄今查处的涉案金额最大的职务案件。此类案件涉案数额大、跨度时间长、损失追缴难、犯罪黑数仍有存在，亟需引起重视。
检察官呼吁：一是统一流程规范。建议由县区一级财政、农委等部门牵头，统一对涉及村居财务管理的制度规定进行“回头看”，优化审批层级、规范操作流程，尤其是要加强对直接经手审批、拨付等事项人员的制度约束和风险防范，通过完善年度审计、高频临检等制度设计，不断扎紧“不能犯”的制度笼子。
二是强化制度执行。要责任到人，明确各个环节人员的审批权限和工作职责，加强前后监督制约，完善考核机制，形成闭环管理。进一步完善村居集体资金流转状况报备和公示制度，凡进出必公示，凡大额必报备，凡异议必核查，努力将各类问题发现在早、处置在小。
三是消除监管盲区。在对农委、镇街直接监管职责细化区分的基础上，充分发挥好财政、审计、检察机关和纪检监察机关的各自监督作用，加强信息共享和协作配合，积极构建多部门联动的监督格局，织密监督网 ,形成对“双代管”资金的强大监督合力。 （责编 华东）