人民陪审 让更广泛的民意进入司法

　　——南京人民陪审员选任改革调查

　　>>>改革背景

　　人民陪审员制度是人民群众了解司法、参与司法、监督司法的直接形式，是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第11次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议作出《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在全国10个省(区、市)选择50个法院开展试点。

　　江苏为此次十个试点省份之一，南京市、盐城市中级法院，南京市鼓楼区法院、无锡市南长区法院、苏州市吴中区法院等5家法院被确定为全国试点法院。6月5日，省法院、省司法厅在盐城联合召开全省人民陪审员制度改革试点启动推进会。会上，省法院党组成员、政治部主任徐清宇要求，试点法院要遵照《试点方案》规定的内容全面推进试点工作并拿出具体的改革试点意见和工作措施；要根据各自实际，在全面推进的基础上，重点选择几个方面进行深度探索，在法律框架内主动作为、积极创新，对工作机制进行大胆的改革尝试，努力形成富有自身特点的工作经验和做法。

　　7月22日，南京市与鼓楼区同步启动人民陪审员公开选任工作，选任办公室设在南京市中级法院。经过随机抽选与资格审查等环节，至9月底，南京市与鼓楼区全部完成新任人民陪审员的任命书颁发、集体宣誓和岗前培训工作。

　　>>>改革关键词

　　人民陪审员谁能当？——具有选举权和被选举权的年满28周岁的公民，原则上都具备担任资格。担任人民陪审员一般应当具有高中以上文化学历，但农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。

　　人民陪审员的选任应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收社会不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，实现人民陪审员的广泛性和代表性。

　　——最高人民法院、司法部《人民陪审员制度改革试点方案》

　　9月29日上午，家住南京市鼓楼区热河南路的朱怀凤女士，早饭后离开家并没有像往常一样，直奔自己开的日用品小店，而是来到中山桥下关大厦礼堂。上午9时，她将和鼓楼区新选任的其他99名人民陪审员共同接受由区人大常委会颁发的《人民陪审员任命书》，并进行集体宣誓和岗前培训。

　　“感觉挺幸运的，两次摇号都摇到了我。想想鼓楼常住人口四十多万呢，最后确定了我们这一百位，还真有点中彩的感觉。平时我就挺喜欢南京教科频道《有请当事人》栏目，讲的都是赡养、继承、财产分割等家庭矛盾纠纷化解。我个人对民事案件的陪审比较感兴趣，毕竟生活中遇到的这类矛盾比较多……”

　　礼堂门口的签到组，鼓楼法院政治处主任夏雯对朱怀凤等陪审员进行着身份确认。“今天的任命书颁发大会也是法院和新任陪审员的见面会。每位最终确定的新任陪审员我们都发了书面和短信通知，有履职单位的一并给单位发去了加盖法院公章的书面通知。”一个小时后，会议正式开始。夏雯认真比对了名册，抬起头笑着对记者说：“一个都不少，100位全部到齐！”

　　“三个随机”：560万选民尘埃落定“597”

　　改革选任条件和选任方式，进一步扩大人民陪审员的选任范围，体现人民群众参与司法活动的广泛性，是此次人民陪审员制度改革的重点。7月22日，南京中院召开新闻发布会，启动选任工作。与以往的“组织推荐”“群众报名”方式不同，根据《试点方案》确定的“随机选取”原则，凡当地选民都被纳入计算机筛选范围。

　　“选任条件上‘一升一降’，就是将人民陪审员的任职年龄从年满23周岁提高到28周岁，把人民陪审员的学历要求从一般大专以上降低到一般高中以上，这体现了改革的价值取向。提高任职年龄，是因为人民陪审员来自群众、代表群众，要发挥他们通民情、知民意的优势，需要具备一定的社会阅历和生活经验。降低学历要求，目的是让更多的基层群众有资格担任人民陪审员。”中院新闻发布会介绍。

　　作为试点法院，南京中院是首度参与开展人民陪审员选任工作。南京市专门成立了人民陪审员选任委员会，由市人大常委会副主任单景南担任主任，市中院、司法局、公安局以及市人大相关工作部门负责同志为选任委员会委员，加强对这项工作的组织领导。发布会后，选任工作共进行了三轮随机抽选。第一轮，是从南京市11个区的560万选民中，随机抽选了2000名候选人；第二轮，又补充抽选了3000名候选人。经过资格审查、征求候选人意见和人选公示，最终确定了597名人民陪审员。

　　与以往县区选任的人民陪审员相比，此次新任命的陪审员结构合理，年轻化平民化特征明显。597名人民陪审员中，绝大多数为中青年，其中28岁至40岁的269名，占45%；41岁至50岁的148名，占25%。博士硕士学历的53人，占比近9%；大专本科学历的317人，占比为53%。在职业分布上，人员涵盖了公务员、企事业单位普通员工、私营业主及农民、社工等各群体。

　　“职业分布上体现出了广泛性和代表性。但在年龄和学历层次上为什么还是出现了中青年和高于高中学历者居多数呢？”“主要是因为资格审查环节需要征求候选人意见。这一过程中，明显出现了中青年和较高学历者参与意愿与参与热情较高。”南京中院政治部副主任盛静涛说。

　　从发布公告、随机抽选、资格审查、确定人选到对外公示、提请任命、集体宣誓和岗前培训，选任工作历经这样环环相扣的8个环节，从560万选民中随机抽取5000人，最终产生597名陪审员，也许这个过程本身就是鲜明地体现了改革广泛性和代表性的价值取向。

　　此次选任采取的是随机抽取的方式，因此，选任的宣传发动尤为重要。南京中院宣传处负责同志介绍了此次全媒体的宣传攻势：“目的就是让南京市民短时间内增加知晓度，了解人民陪审工作。说个小笑话，一开始和随机抽中者电话沟通时，有相当一部分市民还怀疑是诈骗电话呢。由此我们感到，陪审工作面向的是全市560万选民，宣传思路就要更加拓展，更接地气。我们除了围绕选任工作举办新闻发布会、通过各级媒体和网络宣传，还在人流密集的地铁站播放介绍陪审员工作的电视短片，发放人民陪审员宣传手册。”

　　“因为是试点，各项工作都是边部署、边推进、边完善。”南京中院副院长王明新介绍说，结合南京中院案件受理和人民陪审员参审情况，本次选任人民陪审员名额确定为600名。第一轮随机抽选了2000名候选人，经征求候选人本人意见和资格审查后，发现符合条件和愿意担任陪审员的人数不足600人。这个“不愿意”的比例是远远超出预期的，于是中院决定第二次补充抽选3000名候选人，补充抽选成为南京市这次陪审员选任改革的一个自选动作。

　　“《人民陪审制度改革试点方案》中，明确了人民陪审员的选任条件，选任方向。目前知晓与参与度的现实情况告诉我们，人民群众要具有踊跃参与人民陪审的意愿，还需要时间和认知的积累，需要推动更多的普通民众亲身参与并逐步提高对司法的了解。”王明新说。

　　资格审查：5000候选人面对面确定“998”

　　南京的盛夏，今年格外炎热。7月底至8月上旬，南京整个选任过程最为攻坚的资格审查环节正如火如荼地进行着。

　　因为是试点，不确定因素贯穿了选任工作始终， 5000名候选人逐一资格确认，面临的现实问题层出不穷。其中最突出的问题就是候选人分布在全市所有11个区，且人员成分复杂流动性比较强。候选人信息资料不全且有相当一部分没有通讯联络方式，加之近年来城市拆迁、居民购买更换住房等原因，造成候选人登记住址与实际住址不相符，这些都给资格审查工作带来了很大的困难。

　　倒算着月底即向社会公示的时间，市中院党组书记、院长胡道才连续主持召开会议，专题部署推进工作。在市人大常委会和选任委员会的指导下，中院牵头，会同司法、公安等部门以及有关街道、乡镇，共安排448名干部参与资格审查，市法院同时抽调了11名中层干部定点联系各个区法院。“任务包干到了每个工作人员。所有参与资格审查人员冒着高温酷暑，放弃所有双休日和晚上休息时间，利用电话联络、上门寻访，包括街道社区力量全用上，与候选人约谈见面，征求意见，争取候选人对选任工作的理解、支持和参与。”盛静涛介绍说。

　　南京市鼓楼区法院此次也是试点法院，增补100名新任陪审员的选任工作和中院同步展开。夏雯谈起当时的资格审查情况：“具体到鼓楼法院也进行了包干。法院13个庭室包干了鼓楼全区13个街道。每个庭室配了一名陪审员，由一名法官带队组成工作小组在区司法所约见候选人。”

　　“工作小组中要有陪审员我们是基于这样的考虑。就是陪审员自己的现身说法，他参与陪审的过程，他的陪审亲历和体悟对于候选人更有说服力，感染力。同时陪审制度改革法官自始至终的参与，可以增加法官队伍和陪审员队伍之间的相互认同，相互尊重。坦率地说，在法院内部，如果法官队伍对陪审员不认同欠合作，陪审员队伍也很难长久走得稳走得好。”采访中夏雯认为。

　　鼓楼法院民三庭尚贞华庭长办公室，记者看到这份《鼓楼区人民陪审员候选人资格审查确认表》。表格中的候选人确认事项栏，明确了“执业律师、法律工作者”等四项任职排除，以及“被开除公职的”“因被人民法院纳入失信被执行人名单的”等四项任职禁止。“资格审查的表格内容都是工作人员和候选人在相互交流中共同完成。一人一表，逐项填写审查，在征求候选人同意并签字确认的情况下，由资格审查组三方人员共同签署审查意见。交流过程中，法官也会向候选人提一些问题。”

　　“这也就是一个面试的过程吗？”

　　“应该也就是一个面见的过程。我们提的问题，比如日常生活中，遇到一些矛盾纠纷如何化解等，候选人具备基本的生活常识和判断力理解力，能够清楚地表达就可以了。在这个过程中，我们尽量把法院的功利主义考虑降低，即少去想这个人来了以后是不是更有用等等，尽量淡化这样的念头。总之，符合条件又有明确的参与意愿的候选人，我们都会考虑任用。”尚贞华谈到。

　　7月25日，朱怀凤女士就是接到了这样一个电话，由此开启了她的陪审员之途。“电话里说了鼓楼法院陪审员选任的情况。我一看电话号码是我们白云亭社区打来的，也就没什么顾虑。第二天就到区司法所，和法院的同志聊了聊，签了确认书，他们告诉我还有第二次随机摇号。很快接到电话通知，第二次我也摇上了。又过了几天，我就收到了正式任命的书面和短信通知。我是这么想的，多学点知识总是好的，家里也是很支持的。”

　　“对于最终没有抽中的候选人，法院也会发去短信通知告诉结果，表示感谢，并请继续关注法院工作。我们也是这么认为的，广泛性代表性未必只是体现于结果，同时应该见诸于由若干环节和细节构成的整个工作过程。”夏雯说。

　　7月底至8月底，密集的选任工作中，王明新所在的“市法院人民陪审员选任微信群”和“选任成员单位职能部门人员微信群”几乎没有一天在晚上12点之前停止过互动。“每天都会遇到很多新问题，大家会在群里讨论解决。比如什么样的人是农村地区德高望重者？比如候选人暑假期间在外地，本人也有意愿，通过电话进行资格审查可不可以？比如经过公安审查，开车闯过红灯的，酒驾过但没判过刑的候选人行不行等等，新问题层出不穷。有的时候法官会在群里懊恼地说，今天去某个社区资格审查，摇中的候选人一个也没来！这时，群里往往短暂的沉默后，会互相逗逗趣，打打气……”

　　最让王明新印象深刻的，是这样一些候选人。有的大热天辗转几趟公交来参加资格审查，有的出差特地从外省赶回来。“记得8月3日第一次随机抽取，鼓楼一位被摇中的女市民高兴地说，这就是她的生日大礼！这个消息在群里发布后，整个群都很欢乐。还有江东街道的一家子，男主人摇到了，但由于是公安，需要任职排除。他爱人就到司法所请求，说反正是一家的，这个名额能不能直接让给她？”列举着这一个个让每个参与者心怀动力的小例子，王明新说，他相信风，总是会发端于青萍之末。要看到，公民的民主政治热情是在不断提高的，司法民主化是时代的必然选择，“而在这其中，司法本身要有引领的姿态和行动。”

　　8月10日，南京中院资格审查工作结束。审查结果为，随机抽取的5000名候选人中，符合任职条件且愿意担任人民陪审员的998人，占候选人数的20.72%。对符合条件的998名候选人，经人民陪审员选任委员会讨论通过后，按规定程序，从中随机抽取600名人民陪审员人选，对外公示三天，接受社会监督。对外公示期间，有三人因身体健康原因要求退出，经市选任委员会研究，最终提请市人大常委会任命的人民陪审员为597人，并通过新闻媒体进行了发布。

　　8月29日、30日，市中院分两批组织新任陪审员进行了任命书颁发、集体宣誓和岗前培训。“597名陪审员最终能否全部到场，接受任命和培训？可以说，直到此时，不确定因素还是存在的。毕竟新任陪审员分布广、人数多，相互之间并没有组织隶属关系。”盛静涛介绍，“为了把这样的不确定因素降到零，我们提前逐一发短信，逐人打电话，确保一人不漏，落实到位。并以区为单位，由各区法院将所在区陪审员集中组织，统一派车，指定专人带队送至会议及培训地点。”

　　组织过程严谨细致，同样培训环节，培训内容也是做了精心安排。培训班上，胡道才院长为新任陪审员们讲了第一课。他联系实际，用平实的语言和大量案例，向人民陪审员讲述为什么要实行人民陪审员制度、人民陪审员的基本职责、人民陪审员应该做什么以及陪审员履职中应该注意的问题。近两个小时的授课，数百人参训的市委党校大礼堂里，没人看手机，没人开小差，都神情专注地聆听授课。中途休息时，还不时有陪审员向胡院长咨询笔记中漏记的内容。授课结束，胡道才向所有新任陪审员公布了自己的手机电话，承诺有问题会及时回复、给予解答。

　　行路试点：“五点问题总结”启发借鉴全省推动

　　9月底，南京中院对整个人民陪审员选任工作进行了及时总结。“南京此次人民陪审员选任范围广、工作实、影响大、效果好。选任工作的很多做法、经验对于我省其他试点地区开展选任工作具有重要的学习和借鉴意义。”采访中徐清宇认为。

　　中院的总结中特别谈到了五点问题。这“五点问题总结”包括，随机抽选给选任工作带来了较多不确定因素，候选人信息不完善给资格审查工作带来困难，启动两次随机抽取反映出人民群众对陪审员制度还缺乏全面了解，候选人担任人民陪审员的动机各异，较为复杂。还有南京此次11个区提请任命的候选人区域分布不够平衡，其中浦口、六合等四个原为郊县的区合计只有44人，仅占总人数的7.37%。这其中有随机抽中者高中以下学历较多的因素，但也包括这四个区离主城区相对较远，在征求候选人意见时，不少人以路途遥远，参审不方便为由，不愿意担任陪审员。

　　记者还想起，此次采访中，王明新和夏雯都谈到的那个遗憾：“不少市民很愿意参与，特地到法院来打听，但随机抽取没有被摇上。特别是第一次被抽中而且参与热情很高的选民，第二次抽取时无缘最终入围，这的确是特别遗憾。”

　　同时，他们已着手思考着“如何最小化选任工作留下的种种遗憾，如何一体化人民陪审员的选任、参审以及管理等工作”。

　　“严格按照《试点方案》组织实施，规定动作不走样，摸索创新有考量。”省法院法官管理处概括此次南京试水的特点。“借鉴南京经验，有的试点法院已经在考虑从常住人口中随机抽取人民陪审员，同时根据人民陪审员选任条件，设置一定的排除程序，以减少很多不确定因素等等。”

　　记者了解到，9月底，盐城中院人民陪审员选任改革已推开，明确面向社会选任270名人民陪审员，其中普通陪审员220人。普通陪审员候选人从符合条件的本市常住居民名单中随机抽取产生。市司法局、市中级法院组织对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，并以适当方式听取候选人单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织的意见。

　　□本报特约记者朱旻

原标题: 人民陪审 让更广泛的民意进入司法