政协委员：京津冀要协同发展不能是一笔糊涂账

　　市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文教授

　　2014年11月1日至12日，APEC期间，北京出现了久违的湛蓝天空。网友们将这样的蓝天称为“APEC蓝”。2014年年底，“APEC蓝”一词被“科学美国人”中文版《环球科学》杂志遴选为2014年度十大科技热词之首。

　　然而，“APEC蓝”得之不易。在APEC会议期间，京津冀等多地实施道路限行和污染企业停工等措施，才保证了良好的空气质量。可以说，“APEC蓝”是中国政府用超常规手段治理出来的。

　　京津冀大气污染协同治理如何进行？每个区域的责任义务如何划分？未来还有哪些工作要做？带着这些问题，《法制晚报》记者日前专访了北京市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文教授。

　　 【原则】

　　 协同发展需分清义务和责任

　　法制晚报：如何才能有效治理北京的大气污染？

　　常纪文：应该把北京市大气污染防治纳入到京津冀协同发展的格局里去考虑，因为北京做的贡献再大，河北省要是不采取进一步的防治措施，北京的努力也是白费，而且只是北京市一个城市做大气污染防治的成本会很高。

　　法制晚报：京津冀协同防控大气污染过程中应注意什么问题？

　　常纪文：国际法气候变化中有个原则叫“共同但有区别责任原则”，这个原则可参照适用于京津冀大气污染协同治理中。这个原则是指治理大气污染，三地都有义务和责任，但根据不同的能力和情况，所承担的责任应有所不同。

　　京津冀要协同发展不能是一笔糊涂账，搞合作必须先分清各自的责任、义务和收益，否则合作不可持续，更何况三地经济实力差距很大，大家都会有顾忌。

　　现在京津冀正在搞污染源摸排解析，包括污染物排放种类、浓度等，搞清后再明确各地减排责任，会更易接受。

　　 【资金】

　　 北京可考虑支援河北治污

　　 法制晚报：协同发展过程中三地角色有何不同？

　　常纪文：分清责任后，北京可以考虑每年拿出一部分环保资金给河北治污。北京市过去一年和今后几年准备治理大气污染的经费大约7600多个亿，拿出几百亿给河北要比单纯用在北京效果好。

　　但必须签订区域协议，不能是一笔糊涂账。比如北京市每年给了河北多少亿，这些钱都用在哪儿了？如果用于污染治理能否完成任务？是否达标？要让北京的环保专家、政协委员和人大代表去验收。如果未达标怎么办？援助期限是几年等都应约定。

　　总的来说，钱的使用必须要有可审计性，要可追踪、可评估，还要可核查。

　　法制晚报：三地情况毕竟差距很大，未来治污如何操作？

　　常纪文：协同发展应在三地范围内设定统一的污染物排放标准，包括浓度标准、总量指标、收费标准等。北京和天津排污收费标准已提高了8到20倍，河北还没有。

　　接下来还必须统一产业结构，不能再局限于各个省市的尺度来搞经济，应该在协同发展的范围内统一规划产业结构。我建议由中央统一强行规定，三地一张图，由中央顶层设计，地方只能服从，然后给一些地方以补贴，发达地区给落后地区补贴或者援助，只有这样雾霾治理才有希望，不能再单纯靠协调。

　　法制晚报：京津冀协同发展，环保蓝图如何规划？

　　常纪文：现在正在制定京津冀协同发展的规划，之所以一直没出来，就因为涉及到各方利益比较难协调。

　　这个规划我也参与了，里面有不少生态保护项目，譬如河北省的白洋淀是否考虑要重点建设，因为这里的湿地保护对京津冀生态保护作用很大。此外，我们建议采用“多规合一”的原则，有可能被采纳。

　　 【法规】

　　 三地城市发展要统一规划

　　 法制晚报：“多规合一”指什么？

　　常纪文：指的是经济社会发展规划、环境保护规划、城乡建设规划、土地利用总体规划等多个规划要统一协调，包括统一规划方法、统一规划尺度、统一规划标准等。

　　如进行城乡建设规划时，必须考虑土地使用，每个地方要把基本农田划好不能突破；特别是要将环保作为城市规划底线，包括工业规划必须以环保为条件；哪个地方要建生态绿芯；每个地方绿化率最低是多少？哪个地方搞工业？哪个地方搞教育？都要在多规合一视野下进行。

　　“多规合一”已在全国个别地区搞试点，环保部和发改委正考虑是否在全国范围内推广。我呼吁京津冀协同发展过程中应推多规合一。

　　再有就是要推城市发展边界，三地要把各自的城市边界划分清楚，只能在自己城市边界内搞集约化发展，不能再像过去那样路修到哪里，房子就建到哪里，不能再摊大饼。

　　法制晚报：不少地方都想搭京津冀协同发展的车发展地方经济，您对此怎么看？

　　常纪文：现在有个别城市打着京津冀协同发展的旗号，城市面积扩大了好几倍，这是否符合协同化发展的要求，值得评估。城市发展未来应该走精细发展之路。

　　 “APEC蓝”思考

　　1.动态管控排污应推广

　　根据有关数据，2014年北京市的大气污染防治情况总体上比2013年和2012年有改进，有成就。主要是北京市做出了很大贡献，比如在五环内企业取暖不允许烧煤和烧油，只能用电或气取暖。

　　在APEC期间，北京市采取了一些临时措施：包括机动车单双号限行，限制甚至关闭了一些企业的产能，监管干部、乡镇干部和街道干部上街巡查等，取得了极大成效。常纪文说，“APEC蓝”是各方面共同努力的结果，也说明通过管制是能够发挥作用的。

　　“APEC期间还积累了一个经验，就是对污染排放实施动态的流量管控。”常纪文认为，京津冀协同治污也应该这样，由环保部统一对京津冀地区的大气环境质量实施监测，拿到数据后每天发布第二天环境质量预报，如果是重污染天，马上削减排放；如果预报天气较好，排污量可适当提高，但年排污总量不变。

　　2.临时性措施不宜常态化

　　是否应将这些临时措施常态化？常纪文认为，不能把所有的临时性措施常态化。治理环境是为了人生活得更舒适，如过多地关闭企业产能，经济将无法发展，人民生活水平得不到提升，环境治理就失去了意义。

　　市安监局统计，2007年，本市存在粉尘、噪声、有毒有害危害的企业大约有12000多家，到2013年再统计时只剩7000家左右。

　　3.经济发展应受环保“约束”

　　常纪文表示，雾霾污染是任何一个大国在原始积累和发展过程中必然要遇到的，它是经济发展与环境保护不相协调的结果，贸然说一下子就能克服雾霾污染是不成熟的表现。

　　习总书记说2030年我国的碳排放达到顶峰，大气污染物排放的总量高峰可能会比碳排放高峰提前5年。也就是，大气污染严重局面可能至少还要持续5-10年。当然，雾霾很可能通过各方面坚决的手段有所控制。

　　盲目关停企业是不现实的，应该在发展中解决污染问题，未来的经济发展必须把环保作为约束性条件。对已有的企业要慢慢改造。

　　 【场外观点】

　　 天津市法学会专职副会长魏康利

　　行政执法联席会议是近些年在行政执法领域行之有效的执法模式，在京津冀环境协同治理执法中，应当采用这一执法的协调机制。

　　应建立跨区域的环境治理“巡视”机制。为此，联合委员会应当根据国家有关规定划分出京津冀三地重度污染区域，然后确定环境治理“巡视”时间、“巡视”内容及问题单位和个人的处理方案。

　　“巡视”小组进驻各环境污染区域，在媒体上公布联系电话和通信地址，接受公众举报环境污染信息。

　　此外，为了实现环境执法的高效、统一，应利用现代信息科学技术，搭建环境执法信息交流平台，建立环境执法信息共享机制，构建京津冀统一的环境治理信息网络。

　　 观点二

　　 三地统一立法

　　 避免各自为政

　　 河北省法学会常务副会长王大为

　　在大气污染防治领域，北京市走在了全国立法前列，但《北京市大气污染防治条例》并不适用于津冀两地，应对区域大气污染，有必要制定区域大气污染防治立法。

　　《京津冀大气污染防治条例》应由总则、统一联动原则、总量控制、排污权交易、机动车及以石油为燃料的机械、石化标准统一、扬尘防治、减排奖励、监督与管理、法律责任等构成。

　　三地统一立法，目的是避免各自行动，治理大气污染效果不佳的现象。

　　其中，排污权交易包括强制碳排放权及自由碳排放权的确定方式；扬尘防治，在落实工业、建筑、矿山、堆放场所的防治外，对于农业季节性扬尘，应以发展农业碳汇来避免，规范提倡农民进行免耕、间耕、垄耕。

　　对于依法采取节能减排技术，提升生产结构或者节能措施的企业、事业单位、行政机构及社会组织，依法确定奖励制度。监督管理及法律责任部分，可以借鉴北京市的处罚方式甚至更为严厉。

　　(文/记者汪红)

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　　稿源：中新网

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