“五证”齐全，何以成了违章建筑
基本建成的商贸综合楼大部分房舍依然空置。本报记者 金正波摄
商贸综合楼的各种许可证。本报记者 金正波摄
部分农民工工资表。本报记者 金正波摄
2003年，我们参加了黑龙江省佳木斯市商贸综合楼项目建设施工，该项目是佳木斯市政府招商引资项目，被列为市政府重点工程，并依法办理了立项、规划、用地、占路、建设等审批手续。但2005年工程快完工时，我们突然接到黑龙江省公路局佳木斯管理处下发的处罚通知：工地前的公路为一级公路，50米内的建筑属于违章建筑，应予停工并拆除。此后，佳木斯管理处工作人员封堵了工地道路出口，项目被迫停建。
13年来，工程建设单位陆续支付了我们的部分工钱，但至今仍拖欠100多人200多万元工资，导致我们生活困难。令人纳闷的是，工程“五证”齐全，怎么成了违章建筑？13年过去了，道路周边50米内陆续建起了多家餐馆、商店、加油站、汽修厂，为什么唯独我们工程被叫停？我们也多次找过市、区政府部门，得到的答复是工程合法，可我们究竟什么时候可以拿到被拖欠的工资？
薛永贵、尹贵斌等43人
深秋时节的佳木斯阴雨绵绵。记者乘车来到黑龙江省佳木斯市郊区莲江口镇长胜村，在读者来信反映的工地，见到了当年的“包工头”薛永贵。他指着松花江公路大桥北岸道路西侧的两幢建筑和一大片庄稼地说：“这就是当年佳木斯市政府规划的商贸综合楼及农机大市场项目所在地，我们就是在这儿干的活儿。”
佳木斯市招商引资局2003年下达的《关于鹤岗市建城房地产开发公司在我市开发建设商贸综合楼项目的备案函》显示，该项目由鹤岗市建城房地产开发公司与郊区长胜村合作开发建设商贸综合楼。项目总投资1700万元，占地面积2250平方米，建筑面积6750平方米，分两期完成。
工程被叫停
区政府：规划和招商引资由市里统一进行
公路管理处：责令限期拆除违法建筑物，并处以5万元罚款
企业：一纸通知书让偌大工程停工13年
记者看到，佳木斯市郊区（永红）政府2005年8月11日办公会议纪要表明，“北出口改造工程是从2002年开始确定的全市重点工程。为实施北出口改造工程，市政府通过招商引资引进了鹤岗市建城房地产开发公司，在北出口新建长胜商服一条街，经济效益、社会效益十分可观，对郊区及全市的经济发展将产生积极的拉动作用。”
随着行政区划调整，郊区（永红）更名为郊区。现任郊区区委副书记范继涛告诉记者：“改造北出口是当年市政府重点抓的工作，规划和招商引资由市里统一进行，区里负责征地拆迁，配合项目落地。”
建城公司在承接了商服一条街项目后，从抵押贷款经纪公司贷款筹措了数千万元投入建设。佳木斯市招商引资局出具了项目备案函，佳木斯市发改委下达了基建计划通知。
之后，建城公司先后取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用证、商品房预（销）售许可证，也就是俗称的“五证”。项目开始动工，薛永贵招揽了上百名农民工来工地做工。
2005年8月20日，在一期工程几近完工时，建城公司收到了黑龙江省公路局佳木斯管理处的《暂停施工通知书》，通知书称：“贵公司在位于佳木斯松花江公路大桥54km+500米公路西侧施工建设长胜综合住宅楼。根据《中华人民共和国公路法》规定，一级公路控制红线为50米，二级公路控制红线为23米。因该路段等级上级主管部门依据公路技术要求正在研究确定之中，贵公司应在公路等级确定之后再行施工，如在此期间盲目施工，违反公路法所造成一切经济损失由贵公司负责。”
“项目审批时，门前的路明明是二级公路，如今怎么会正在研究确定中？没有确定等级怎么就能让我们停工？‘五证’齐全咋就成了违章建筑？”建城公司经理吕超一脸困惑。
2005年9月23日，建城公司又收到省公路局佳木斯管理处的《交通违法行为通知书》，通知书责令限期拆除违法建筑物，并处以5万元罚款。吕超告诉记者：“此后，佳木斯管理处封堵了工地通往公路的出入口，车辆人员进出困难，施工被迫停止。”
工程停了下来，一放就是13年。如今，建城公司因不能按期偿还贷款而停摆，已经基本建成的两幢建筑少数被债权人占有，大部分依然空置，二期工程也因此搁置，100多名农民工没有拿到应得的200多万元工资。
项目合法性之争
市规划局：规划审批时，这条路就是二级路，项目审批合法、合规
公路管理处：这条路是一级路，交通厅有文件
企业：公路管理部门前后不一致，先同意施工，后又责令拆除
商贸综合楼前的道路到底是一级路还是二级路？项目到底在控制红线内还是红线外？是不是违章建筑？
10月25日，记者来到佳木斯市城乡规划局。该局信访办主任王孝发拿出了当年审批该综合楼的相关文件。记者看到，黑龙江省建设委员会1984年第28号文件《关于佳木斯松花江公路大桥初步设计的批复》载明，“北岸江堤至哈罗公路段为二级路”。黑龙江省计划委员会1984年第142号文件《关于佳木斯松花江公路大桥计划任务书的批复》载明，“江北防洪堤至哈罗路按二级公路设计”。
王孝发说：“该项目是我局2004年5月审批的。该路段从建成至今一直承担过境公路与城市道路混合使用的功能，属于国道。按照《黑龙江省公路条例》，国道的控制区不少于20米，该建筑物距公路23.5米，符合《黑龙江省公路条例》规定。项目审批合法、合规。”
商贸综合楼被叫停后，佳木斯市郊区（永红）政府曾以2005年第31号文的形式请示省交通厅。这份请示载明：“该项目是经过公路管理有关部门批准进行的。2003年8月18日，黑龙江省鹤大高等级公路管理处陈贵益处长、主管路政的葛运生科长亲自到现场察看并具体放线，同意距公路23.5米以外施工建设，通知开发商到公路处办理相关手续。鹤岗市建城房地产开发公司于2003年8月22日办理了手续，黑龙江省鹤大高等级公路管理处下发了《公路路政准予施工、缴款通知书》，同意在G201松花江公路大桥防洪堤外修建建筑物（距23.5米）。
“公路管理部门出尔反尔，先同意施工，后又责令拆除。”吕超说。
那么，黑龙江省公路局佳木斯管理处又是什么说法呢？
记者了解到，因机构改革和内部管理权限调整，该路段曾经归省鹤大高等级公路管理处管，后来归省公路局佳木斯管理处管，现在又归省高速公路管理局佳木斯管理处管。
10月25日，记者辗转联系上省高速公路管理局佳木斯管理处，几经沟通，管理处处长同意派信访办主任王鹤泳接受采访。他表示，当年处罚建城公司的执法人员王立英，在记者来到前一天摔伤了，没有办法当场接受采访。
王鹤泳拿出了要求建城公司暂停施工、限期拆除并罚款的依据——《黑龙江省交通厅关于鹤大公路佳木斯公路大桥北侧引道公路建筑控制区等级的批复意见》，该意见载明，佳木斯松花江公路大桥北侧引道远期应按高速公路建筑控制区控制，考虑现有公路技术等级为一级，所以目前须按一级公路建筑控制区控制。
然而，该意见的落款时间是2005年9月16日，而佳木斯市城乡规划局审批该项目是在2004年5月。也就是规划审批在前，公路等级确定按一级公路控制在后。究竟是市城乡规划局审批错误还是省公路局佳木斯管理处处罚不当？两家单位各执一词。
“规划审批时，这条路就是二级路，我们没有错。”王孝发说。
“这条路是一级路，交通厅有文件。”王鹤泳说。
吕超指着公路两侧正在正常经营的加油站、汽修厂、餐馆、超市说：“你看，13年来，公路50米内陆续建起多栋建筑，每隔30米左右就是一个车辆人员进出的道口，怎么是一级公路呢？而且为什么独独我们的不合法呢？”
损失谁来担
镇政府：公路管理部门应赔偿多次强行停工给建设单位造成的经济损失
公路管理处：企业所提诉求不合理，不予支持
企业：神仙打架，可把我们坑苦了
两个政府部门对公路等级的说法不一，却让“五证”齐全的工程项目停工13年。“这真是‘神仙打架’，可把我们坑苦了！”吕超说。
由于人事变迁，当年经手办理项目征地拆迁的乡镇干部和村干部大多离开工作岗位了。但记者看到2005年9月28日佳木斯市郊区莲江口镇政府出具的《关于松花江公路大桥及引道有关情况的说明》上明确表示，“与松花江公路大桥建设指挥部于1986年7月24日签订协议，江堤至转盘为二级道路，此后至今没有收到上级有关部门关于该路段为一级公路的任何文件与口头传达。”
然而，令吕超头疼的是，工程停工后，企业负责人吕超和“包工头”薛永贵及一些农民工多次到政府部门反映情况，得到的答复始终是“规划审批没有错，谁处罚你找谁去”或者“处罚你没有错，你在一级公路要求的50米控制区内，就属于违法”。
佳木斯市郊区（永红）政府也向省交通厅请示，反映“长胜商贸综合楼项目建设符合有关规定，不应强令其拆除”。2005年9月27日，佳木斯市郊区（永红）政府致交通厅的请示载明，“黑龙江省鹤大高等级公路管理处同意在G201松花江公路大桥防洪堤外修建建筑物（距23.5米），现又提出建筑物应距公路50米以外。这样的做法不仅影响交通部门的整体形象，同时也为城市改造和我市招商引资工作造成不良影响，更给鹤岗市建城房地产开发公司造成重大经济损失。”
吕超、薛永贵和上百名农民工多次反映情况，当地政府多次与公路管理部门沟通，但问题始终没有得到解决。
2016年7月15日，佳木斯市郊区莲江口镇政府给区政府的《关于协调解决佳木斯市北出口建设问题的请示》中提出，“该路段为二级公路，该项目的规划、建设完全符合二级公路要求，并持有省公路局的相关建设批件，恳请区政府协调解决此问题，并要求公路管理部门赔偿因多次强行停工给建设单位造成的经济损失。”
2016年11月16日，黑龙江省高速公路管理局佳木斯管理处在给吕超的信访事项《答复意见书》里表示：“针对信访人所提诉求，我处认为是不合理的，不予支持。”
“13年过去了，上千万投资收不回来，欠农民工的工资付不了，二期准备建的农机大市场项目也‘黄’了，债务越滚越大，自己的房子车子都卖了……”谈到现在的生活，东北大汉吕超流下眼泪，“这些巨额的经济损失，该谁来承担？”
薛永贵的日子也不好过，农民工找他讨要工资，可他付不了，也很无助。
■ 编后
依法行政营造良好营商环境
“五证”齐全的项目，却成了违章建筑，项目合法性之争无外乎三种情况：一种可能是行政许可错误，规划部门“五证”颁错了，把一级路当成了二级路；一种可能是行政处罚错误，公路管理部门对违章建筑认定错了，把二级路当成了一级路；还有一种可能是客观情况发生重大变化，公路等级从原来的二级路升级为一级路。
无论是哪种情况，都不应让企业和群众承担损失并为解决此事奔波十余年。根据我国行政许可法和行政处罚法，公民、法人或者其他组织合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿；因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求；准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
党的十八大以来，党中央高度重视依法行政。建设法治政府，实现良法善治，需要久久为功，需要认真对待每一个行政审批、每一个行政处罚，让人民群众从每一个具体的行政行为中感受到依法、合理、公正，只有不断从个案中积累社会公众对法治政府建设的信心，才能营造良好法治环境和营商环境，才能使企业安心经营、放心投资、专心创业。 徐 隽 金正波 人民网记者 赵 晨
