张新：上海自贸区已具备率先开放资本账户的条件

　　——访中国人民银行上海总部副主任兼上海分行行长张新

　　■经过两年的时间，我们做好了十项技术准备，上海自贸区已经具备承担率先实现人民币资本项目可兑换这一重任的条件。

　　■在自贸区推进的资本项目可兑换，是有管理的可兑换，不是放任自由。

　　■对有实体经济需求的部分搞可兑换，如跨境融资、金融市场双向开放、放松贸易投资的汇兑管制等。

　　■从防范风险的角度看，对涉及洗钱、恐怖融资、过度利用避税天堂的跨境金融交易等需长期实施管理；对外债规模及货币错配等要实施宏观审慎管理，并在必要时对短期资本流动实施管理。

　　■实践证明，上海自贸区没有成为热钱流入套利的管道，跨境资金流动和资金价格也趋于理性和平稳。

　　上海自贸区在资本项目可兑换上已先行一步。

　　今年2月，央行上海总部发布了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》（以下简称《实施细则》），标志着我国资本项目可兑换迈出了重要一步。

　　《实施细则》取消了境外融资的前置审批，企业、银行、非银行金融机构等主体可自主决策以何种方式、多长期限、什么币种开展境外融资，杠杆率也较先前有所提升。为优化境外融资结构，《实施细则》使用了处于国际先进水平的风险转换因子，鼓励企业和金融机构使用人民币、中长期、支持实体经济的资金。上海个人境外投资也即将落地实施。

　　作为目前享有中国最优金融政策环境的区域，上海自贸区是否已经具备了率先实现资本项目可兑换的条件？资本账户开放是否就等于放任不管？危机真的来临时，工具箱的储备是否充足？如何防止洗钱、恐怖融资和偷逃税在自贸区大行其道？

　　针对以上问题，上证报记者昨天专访了中国人民银行上海总部副主任兼上海分行行长张新。

　　 可兑换不等于放任自由

　　记者：党的十八届三中全会提出“加快实现人民币资本项目可兑换”，今年的政府工作报告也作出了部署。目前，我国的资本项目可兑换进展到了什么程度？

　　张新：今年4月份，周小川行长在国际货币基金组织第31届国际货币与金融委员会系列会议发言时指出，我国已经在人民币资本项目可兑换方面取得了重大进展，按照国际货币基金组织（IMF）对资本账户的分类，40项中的35项全部或部分实现了可兑换，完全不可兑换的仅有5项，离实现资本项目可兑换的目标已经不远了。在发言中，周行长还提出了未来要推进个人跨境投资、证券交易所互联互通、外汇管理改革、资本市场开放、扩大人民币国际使用和风险防控等六项资本项目可兑换改革。这六项改革全面落地后，就意味着我国完全实现了资本项目可兑换。

　　记者：2014年2月印发的《关于支持中国（上海）自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》（以下简称22号文）第一条提出，国家出台的各项鼓励和支持扩大人民币跨境使用的政策措施均适用试验区。这就确保了上海自贸区享有最优的政策环境。在资本账户开放和人民币国际化进程中，上海自贸区扮演着什么样的角色？

　　张新：围绕周小川行长所提的六项资本项目可兑换改革，上海自贸区在过去两年进行了试点和探索，积累了一定经验。目前，上海自贸区金融改革的重点就是实现上述六方面的全面突破和全面到位，以推动上海率先实现资本项目可兑换。

　　今年2月，央行上海总部发布了《实施细则》，就是推进资本项目可兑换的重要步骤，在上海率先建立了资本账户可兑换的路径和管理方式。

　　两年来，我们进行了充分的技术准备。我概括下来，有十项技术准备工作已全面到位。首先，上海已经形成了对资本项目可兑换改革的政治保障、市场适应机制与企业理性文化。在金融改革中，上海市委市政府始终高举改革开放的大旗，同时以高度的政治责任感牢牢把握防控风险的底线，确保不出现区域性系统性金融风险。经过近两年的自贸区金融改革，金融机构对跨境金融业务建立了成熟的操作管理系统和风险防控制度；企业也能自主合规地理性运用人民银行关于跨境金融活动的规则，自主从国际金融市场融资，充分利用国际国内两个市场、两种资源。

　　在上海自贸区放开跨境融资之初，社会上有很多担忧，诸如热钱大量流入和资金大量外逃，及其对汇率和利率的冲击等。但实际上，上海金融机构和企业非常理性地使用新的跨境资金流动规则。根据监测，截至今年5月底，自贸区通过自由贸易账户办理各类跨境资金结算1600多亿元，自贸区没有成为跨境资金大规模流动的通道。其中按照新规则开展的跨境融资也只有700多亿元，也很理性，没有出现很大的规模。实践证明，上海自贸区没有成为热钱流入套利的管道，而且自贸区资本账户开放的政策促使收窄了境内外的利率和汇率差异，削平了境内外套利、套汇的空间，使得跨境资金流动和资金价格趋于理性和平稳。

　　记者：尽管到目前为止，上海自贸区没有成为资金大进大出的通道，但跨境资金一旦对境内市场形成冲击，如何应对？

　　张新：这就是我想说的第二项技术准备：“有管理的可兑换”的制度安排。人民银行在上海自贸区推进的资本项目可兑换不是完全的、自由的可兑换，而是有管理的可兑换。我们主要是对有实体经济需求的部分搞可兑换，如跨境融资、金融市场双向开放、放松贸易投资的汇兑管制等；即便对于要搞可兑换的资本项目，也不搞放任自由，而是继续实施必要的宏观审慎管理。在这种理念和制度安排下，跨境资金流动的风险是可控的。

　　具体地说，可兑换需要哪些管理呢？周小川行长在今年4月份国际货币基金组织的发言中指出，从防范风险的角度看，我国需要长期对资本项目实施一些管理，如涉及洗钱、恐怖融资、过度利用避税天堂的跨境金融交易等；对外债规模及货币错配等实施宏观审慎管理，并在必要时对短期资本流动实施管理；加强国际收支监测与分析等。这些都是我们设计上海自贸区的核心管理制度安排和开展资本项目可兑换技术准备的主要内容。

　　 避免外债膨胀和币种错配

　　记者：发展中国家以外币进行的金融开放鲜有成功的案例，货币错配（currency mismatch）是重要的原因。能否简要介绍对外债规模及货币错配如何进行宏观审慎管理？

　　张新：《实施细则》建立了一套以资本约束机制为核心的境外融资宏观审慎管理制度。这种市场化的外债管理理念在国际上都是领先的。其特点有：一是企业和金融机构从境外融资不再需要行政审批，资金自由流动；二是对境外融资规模、币种和期限都有相应的风险管理规则，市场主体按照这些规则可以计算出自己能自主从境外融资的数量和结构，这样能有效避免外债的膨胀和币种错配，防范出现外债危机。

　　具体讲，在外债规模方面，企业和金融机构境外融资的规模受到其实际资本规模的内在约束。由于资本的约束，各类融资主体的融资规模是可测的，同时将跨境资金流动的宏观管理阀门嵌入融资主体的日常资金活动中。例如，区内企业可以按照其资本的2倍从境外借入本外币资金；非银行金融机构的融资杠杆率为其资本的3倍；设立分账核算单元的银行，融资杠杆率为其境内法人机构一级资本的5%等等。

　　在防范外债币种错配方面，制度设置了币种转换因子等现代管理手段引导外债的币种结构。对于同等金额的境外融资，本币的风险转换因子为1，外币的风险转换因子为1.5，以鼓励融资主体多开展人民币融资。

　　在防止短期热钱流入方面，制度还设定了期限转换因子优化境外融资的期限结构。对期限1年以上的借款，风险转换因子为1，1年以内的借款为1.5，这样就能鼓励经济主体多融入长期资金，抑制短期资本的流入。

　　对外债规模、币种错配、短期资本流入等的宏观审慎管理框架的建立，是我们在上海自贸区为率先实现人民币资本项目可兑换所做的第三项技术准备。

　　至于资金异常流入和资金大规模外流时如何应对？我们已经建立了总量调控和应急管理工具储备，是为第四项技术准备。在跨境资金流动总量控制上，建立了总闸门调控机制应对外部冲击风险，设置了不同等级的预警指标体系以及相应的应对措施。当整个自贸区的资金异常流入和资金外流的总量规模触动闸门后，就触动风险预警，我们可以根据预警级别调整相应的宏观审慎政策参数，甚至采取临时应急管制措施，确保币值稳定和国家金融安全。比如，我们正在研究的个人跨境投资方案中，就设置了风险预警和规模调控目标，当资金外流规模达到一定程度时，就会启动宏观审慎参数的调整。

　　又如，在《实施细则》中，已经公布了各种调控工具和应急措施，这些措施与工具既包括境外融资杠杆率、风险转换因子和宏观审慎调节参数，也包括延长融入资金的账户存放期限、对融入资金征收特别存款准备金、征收零息存款准备金等，当跨境资金异常流入达到一定规模后，就可以启动相应级别的管理措施。

　　记者：从国际经验看，由于各国自贸区的管制都相对宽松，也给了利用自贸区进行洗钱、恐怖融资和偷逃税等活动的空间。对此该如何防范？

　　张新：管制放松后，其被洗钱、恐怖融资以及税收犯罪、贪腐犯罪所利用的风险也明显增加。金融行动特别工作组（FATF）在2010年3月发布了《自贸区洗钱风险研究》，明确提出自贸区存在洗钱脆弱性，并列举了各种利用自贸区进行洗钱和恐怖融资的案例，包括利用虚假贸易进行洗钱、设计结构复杂的交易或公司进行偷逃税犯罪，以及利用自贸区法规政策滞后实施洗钱或税收犯罪等。我国由于有宏观审慎的管理制度，上述风险远没有其他国家严重，但从长远看，随着金融扩大开放，也需要引起我们足够的重视。

　　资本项目实现可兑换后，按照国家公布的跨境资金流动规则，市场主体的资金不经审批就可自由流动，政府职能由注重事前审批转为事中事后管理，政府要管理的风险主要有两块：一块是前述的宏观审慎管理，着重从总量角度维护币值稳定和金融稳定；另一块就是“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”，着重从个体角度防范企业和个人出现洗钱、恐怖融资和逃税活动。

　　在推进上海自贸区金融改革过程中，人民银行坚持底线思维，积极对接国际通行规则和做法，制定了以风险导向的拒绝客户机制、创新业务洗钱风险评估、跨境业务审查和名单监控为核心的自贸区“三反”制度。根据自贸区资金交易特点，人民银行上海总部成立了跨境资金流动的实时监测室，建立了自贸区“三反”资金监测系统和可疑交易报告机制，重点监测涉及洗钱高风险行业、高风险产品和过度利用避税天堂的异常跨境交易等可疑行为，充分运用大数据信息，不断提升自贸区“三反”措施对金融开放创新态势的适应性。同时，我们服务中央反腐败的大局，积极配合做好打击腐败分子跨境洗钱的工作。建立了“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的监测分析和管理体系，是我们的第五项技术准备。

　　记者：一旦资本项目实现可兑换，投融资汇兑更加便利化，但与此同时如何在事中事后管理中防范风险？

　　张新：建立了强大的开展多角度风险管理的账户信息管理系统，就是我们的第六项技术准备。

　　资本项目实现可兑换后，金融机构和企业的资金按照规则自由流动，取消前置审批。我们也清醒地认识到，取消审批后会出现一些风险，对这些风险必须做好前述的宏观审慎管理和“三反”管理。而要做好这些管理就必须要有一个强大的账户信息管理系统，以实现简政放权，实现从事前审批转向事中事后管理的革命性变化。为此，人民银行和外汇局建立了自由贸易账户和外汇管理等系统，形成了多角度的风险跟踪和管理手段。

　　人民银行上海总部会同金融机构花了一年多的时间建成了自由贸易账户监测管理信息系统。这个系统与现有相关系统相比，在数据收集、监测分析和管理等方面都有一些革命性的变化。在数据收集方面，能实现对跨境资金流动的逐笔24小时实时监测；而且系统是全覆盖的，银证保等金融机构都可以使用，企业和个人都可以开立自由贸易账户享受改革政策。在监测分析方面，能监控跨境资金的来龙去脉，对各类性质和各类主体的跨境资金活动能进行监测分析。在管理方面，系统提供了富有弹性的电子围网式的管理环境，对异常交易具有事前预警功能，将宏观审慎管理功能内嵌进系统，能对个体和银行分账核算单元的跨境资金流动进行总量管理。

　　在外汇监管上，建立了统一的数据采集平台和应用服务平台，形成了核心业务系统和综合分析系统相互分工、相互补充的外汇业务应用框架。通过国际收支网上申报子系统实现对国际收支申报信息的采集、核查与统计；通过货物贸易外汇监测子系统实现对企业进出口、收付汇及报告信息的综合管理；资本项目管理子系统则充分考虑资本项目管理改革的趋势和进一步开放的需求，从主体监管角度搭建管理框架，为企业提供资本项下的各类服务。

　　目前，自由贸易账户系统已经与现行外汇系统、人民币跨境系统等实现互联互通，与上海黄金交易所国际板和上海清算所等市场基础设施实现对接。有了这些系统，我们就能对本外币跨境资金流动进行实时监测和事中事后管理。因此，依托自由贸易账户和当前的外汇管理系统开展资本项目可兑换，我们有信心管好风险。

　　 率先实现资本项目可兑换条件已成熟

　　记者：对于管理部门来说，资本项目可兑换后，其统计与监测体系是否也应作出调整？

　　张新：适应可兑换的国际收支统计与监测框架要与可兑换相适应，这也是很重要的技术准备之一。

　　资本项目实现可兑换后，上海外汇管理部门的履职方式将发生重大变化，工作重点将从跨境资金流动的事前审批管理转为国际收支统计和监测分析，这就要求建立能够适应资本项目可兑换的国际收支统计与监测体系。这一体系的最大特点是对接国际标准，实现全口径覆盖和全方位监测。

　　在强化国际收支统计方面，重点是解决资本项目可兑换后市场主体更加多元、跨境资金流动更加频繁、跨境资金流动渠道更加复杂等带来的新问题，确保新的国际收支统计架构能够对跨境资金流动实现全覆盖。为此，我们从三个方面做了努力：一是对接最新国际标准。按照国际货币基金组织最新的收支统计标准，对涉外收支交易分类进行优化调整，特别是把金融机构的对外金融资产负债及交易纳入国际收支统计范围，满足了资本项目可兑换后的所有涉外交易类型的统计需要。二是重构国际收支统计框架，建立全口径的统计体系。这个体系涵盖中国居民与非中国居民间的一切经济交易以及中国居民对外金融资产负债状况，并包括所有本外币资金跨境流动。三是优化国际收支统计手段。重点是强化金融机构在国际收支统计申报中的核心作用，简化企业和个人的申报环节，提高申报的电子化程度，大大提高了国际收支统计的及时性、准确性和完整性。