加强钢铁行业规范管理 促进产能过剩矛盾化解

　　【第三批符合《钢铁行业规范条件》（以下简称“规范条件”）的钢铁企业名单已正式对外公告。至此，工业和信息化部历时三年分三批公告了305家规范企业名单，使多年来“潜伏”钢铁产能露出水面，最大限度地消除了钢铁行业管理盲区，促进了钢铁行业规范经营和产能过剩矛盾化解。这一工作是落实国务院转变政府职能、加强事中事后监管的具体举措，在社会上产生了积极反响，受到地方和行业的普遍关注和认同。】

　　2012年9月3日，工业和信息化部修订并公告了《钢铁行业规范条件（2012年修订）》（2012年第35号），2012年10月1日起正式实施。2013年10月6日，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）发布，明确化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构都在积极落实化解产能过剩工作，其中，加强行业规范和准入管理是工业主管部门的一项主要任务。

　　一、规范管理的政策定位与化解产能严重过剩矛盾高度统一

　　《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）明确指出：当前，我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。在体制机制方面，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不健全，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，产能过剩矛盾不断加剧。按照“坚持尊重市场规律与改善宏观调控相结合、坚持完善政策措施与深化改革创新相结合”等基本原则，通过5年努力，实现“产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立”的主要目标。

　　多年来，国家对钢铁行业的调控思路主要是通过事前审批方式控制产能，由于审批核准制度滞后于市场需求，致使政策调控产能的成效不佳。据统计，从2005年《钢铁产业发展政策》发布以来国家审批的钢铁项目不足1亿吨，但全国钢铁产能却增加了7亿吨以上，行业内大规模项目建设愈演愈烈，国家在控制产能方面基本失控，相当一部分钢铁企业游离在行业管理之外，即使一些大型国有钢铁企业，也存在大量未经审批自行建设的钢铁项目，钢铁行业宏观管理走入了“死胡同”。

　　另一方面，市场竞争环境不完善催生了行业乱象，不同地区、不同企业在质量、环保、能源、财税、安全、社会责任等方面执行的标准不尽一致。有的企业虽巨额亏损，但为维护企业的社会功能，仍然继续生产；有的企业仍然热衷于扩规模、铺摊子；有的企业在节能环保等要素成本上投入极低，靠牺牲环境换取短期利益等等。这些问题的长期存在加剧了钢铁行业产能严重过剩矛盾。

　　“制定规范条件、开展行业规范管理工作”的思路源于对钢铁工业产能调控过程中过分倚重项目审批、缺失行业管理的反思。工业和信息化部领导曾多次指出，研究钢铁工业结构调整问题，不能忽视超过总量一半以上未经审批或核准的大量存量产能，而是应该实事求是地面对实际，客观务实分析并加以引导。

　　基于以上认识，工业和信息化部自2009年9月着手研究制定规范条件，基本思路是从加强行业管理的角度出发，对国内现有钢铁企业，不问出身，不追历史，只要符合技术、质量、环保、装备等条件，就应纳入行业规范管理范畴并予以认可，以此作为规范现有钢铁企业生产经营秩序、促进淘汰落后、推动兼并重组、引导信贷、规范进口铁矿石流向等工作的政策参考。对于符合规范条件的企业，工业和信息化部将会同有关部门支持发展，推动跨地区、跨所有制及区域内兼并重组，实施企业技术改造，优化产业结构和区域布局，实现结构调整和转型升级。对于不符合规范条件的企业，综合运用经济、法律和必要的行政手段，逐步压缩其生存空间，迫其退出市场，促进化解过剩产能。可以看出，规范管理的政策定位从一开始就与化解产能严重过剩矛盾的工作目标相统一。

　　二、规范条件突出质量、环保、节能和安全生产

　　2010年6月4日发布的《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》（国办发〔2010〕34号），明确要求工业和信息化部抓紧牵头制定《钢铁行业生产经营规范条件》，及时公布符合规范条件的企业名单，为有关部门和金融机构促进钢铁企业兼并重组、淘汰落后和扶持优势企业发展等工作提供重要依据。2010年6月21日，工业和信息化部公告发布了《钢铁行业生产经营规范条件》（工原〔2010〕第105号）。2012年9月3日，为适应行政管理体制改革的大方向和增加可操作性，经商有关部门，工业和信息化部又公告了修订后的《钢铁行业规范条件（2012年修订）》（2012年第35号），自2012年10月1日起实施。

　　规范条件从产品质量、环境保护、能源消耗和资源综合利用、工艺与装备、生产规模、安全卫生和社会责任等6个方面提出了规范要求。这6个方面与现有钢铁企业的生产经营息息相关，既是影响我国钢铁行业结构调整、综合实力提升的主要因素，也是影响社会协调发展的关键环节。

　　在产品质量方面：要求钢铁企业应具备完备的质量管理体系，产品质量符合国家和行业标准，两年内未发生过重大产品质量事故；对适用于生产许可制度管理的产品，明确需按照《工业品生产许可证管理条例》进行管理。

　　在环境保护方面：要求钢铁企业须具备健全的环境保护管理体系，配套必要的污染物治理设施。排污须持有排污许可证，达标排放。近两年内未发生重大环境污染事故或重大生态破坏事件。

　　在能源消耗和资源综合利用方面：要求钢铁企业须具备健全的能源管理体系，配备必要的能源（水）计量器具。有条件的企业应建立能源管理中心。主要生产工序能源消耗应符合《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗限额》（GB21256）和《焦炭单位产品能源消耗限额》（GB21342）等标准。资源综合利用方面，选取吨钢新水消耗、固体废弃物综合利用率等综合性的主要指标。

　　在工艺与装备方面：主要从冶炼环节着手，对焦炉、烧结机、球团竖炉、高炉、转炉、电炉的容积或公称容量进行了规定，主要依据是《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》要求，对落后的工艺装备须明确彻底淘汰。同时要求钢铁企业主体工序须配备节能减排设备。

　　在生产规模方面：按照规范条件确定的冶炼设备水平，比较科学地确定企业规模水平。同时为促进兼并重组，提高产业集中度，合并后的企业可视为一个企业核定规模。按照以上考虑，明确按2010年企业实际粗钢产量核定生产规模，以防止企业为达到规范条件再扩大产能，继续追求规模扩张，加剧钢铁产能无序增长。

　　在安全、卫生和社会责任方面：主要依据是《安全生产法》等国家有关安全生产和职业危害防治的法律法规、部门规章及标准，以及企业必须承担的依法纳税、给予职工应得报酬和福利等社会责任。

　　规范条件发布后，得到了行业的广泛认可。地方政府和钢铁企业、行业协会一致认为规范条件是一种求真务实的行业管理工作，是对现有钢铁企业开展行业管理的新举措，金融系统也以此作为信贷管理的主要参考。规范管理促进企业采用先进工艺技术与装备，增强环保意识，加强技术改造和节能环保投入，提高自主创新能力。有利于充分发挥市场机制的决定性作用，创造公平竞争的市场环境。凡是在中华人民共和国领土上设立的钢铁生产企业，只要符合规范条件均可纳入国家规范管理的范畴，对创建各种所有制钢铁企业平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的市场环境具有重要意义。

　　事实证明，钢铁规范工作的开展将社会的关注点从是否“违规”向如何追求提高质量、环保达标、节能减排、安全生产方向转变。近日，国务院发布了政府核准的投资项目目录（2014年本），这是改革投融资体制，持续推进简政放权的重要体现，再次向社会昭示了党中央国务院摒弃事前审批、加强事中事后监管的改革方向。

　　三、修订版规范条件在环保方面提高了污染物排放门槛，并进行严格审核

　　《钢铁行业规范条件》（2012版）对申报企业须达到的环保标准做了三点明确规定，分别从达标排放、持证排污、总量控制、减排任务、环保设施和环境管理等多个方面设置了详尽的条件。这些条件与国家、地方有关钢铁的环保标准相衔接，符合国家对已有钢铁企业环保管理的相关要求。从文件内容看，《钢铁行业规范条件》（2012版）对环保的要求并没有降低，实质上更加严格，比如规定：“钢铁企业大气污染物排放须符合《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》（GB28662）、《炼铁工业大气污染物排放标准》（GB28663）……”等五个大气污染物排放标准，上述标准无论在覆盖面、数量、详细程度，还是具体数值要求，都远远高于之前执行的《工业炉窑大气污染物标准》。以炼铁工序为例，按照《钢铁行业规范条件》（2012版）的要求，须考核颗粒物、氮氧化物、二氧化硫三项标准，而之前只考核烟粉尘浓度这一项，且新标准对颗粒物排放要求从原来的100mg/m3大幅提高到50mg/m3。此外，《钢铁行业规范条件》（2012版）对吨钢二氧化硫排放量指标的要求也由之前的1.8千克下降到1.63千克，同时增加了“近两年内未发生重大环境污染事故或重大生态破坏事件”等贴近企业实际生产运营的条件。不仅如此，在评审申请报告、现场核查和遴选名单的实际过程中，环保条件也始终作为首要考核因素实行一票否决，凡在评审、核查中或经举报发现达不到环保条件的企业，一律不能入围。

　　四、规范管理工作对化解产能过剩矛盾、企业规范经营、联合重组、行业管理方面的积极作用已初步显现

　　自规范条件发布实施以来，工业和信息化部已完成三批钢铁企业的公告工作。目前，规范管理的成效已初步显现。

　　一是促进了钢铁产能过剩矛盾化解。钢铁产能过剩矛盾是多年来由于各种复杂原因形成的，无论是否开展规范管理工作都是客观存在的，二者并无因果关系。反之，规范管理工作对在建产能有着严格要求，对存有在建产能的企业不予通过。同时，规范管理工作促使多年“潜伏”的钢铁产能浮出水面，摸清了钢铁行业家底，最大限度地消除了钢铁行业管理盲区，从而使化解钢铁产能过剩矛盾以及将来有针对性地制定行业管理政策奠定了基础条件。

　　二是直接促进了钢铁行业规范经营。通过明确的条件和严格的审核，企业清晰地了解行业规范管理的要求，对自身存在的差距，尽快弥补解决。一批隐藏多年的小烧结、小竖炉、小高炉、小转炉、小电炉、中频炉、横列式轧机等落后的工艺装备被拆除淘汰；拟开工或在建的未经审核的新增产能项目停止建设；料场防风抑尘、烧结烟气脱硫、煤气回收、TRT发电等环保节能设施得以快速上马；钢铁企业在厂容厂貌的保持、节能环保设施的配置、安全事故的控制、社会责任的承担等方面较以前都有大幅改观。

　　三是促进了钢铁行业的联合重组。规范条件对普钢企业设定了2010年100万吨的规模要求，堵死了企业通过项目建设新增产能达到规模条件的途径，但鼓励企业通过联合重组达到规模要求。在此条件的要求下，山东、云南、贵州等地一批企业组建区域性的钢铁集团，注销二级公司的独立法人资格和营业执照，实现实质性的联合重组。

　　四是促进了相关部门的钢铁行业管理工作。规范条件发布实施，是钢铁行业加强事后监管、弱化事前审批管理思路的具体体现，工业和信息化部在相关部门的支持和配合下，先行一步，客观上，也对项目核准制改革产生了促进作用。

　　五、规范管理工作“永远在路上”

　　钢铁行业规范管理是一种事中事后监管手段，不是审批行为，进入规范名单不代表企业永远规范，不能成为企业的护身符，要有进有出。规范条件明确了要对公告企业名单进行动态管理，公告企业存在不能保持规范条件等情况的将被撤销资格。地方各级工业主管部门要对本地区企业执行规范条件的情况进行监督检查，工业和信息化部对公告企业进行抽查，鼓励社会各界对公告企业规范情况进行监督。工业和信息化部正在着手研究制订《钢铁行业规范管理办法》、《钢铁行业规范实施导则》等配套文件，同时，根据行业发展需要，还将对规范条件不断修订完善。通过上述工作，建立钢铁行业规范管理长效机制，规范管理的效果也将日益显现。