【中国环境报】如何通过地方立法促进生态文明建设？

　　党的十八届三中全会强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。在全面实施推进依法治国的大背景下，通过地方立法推进生态文明建设法制化进程，对于推动美丽中国建设意义重大。
　　福建省厦门市拥有良好的自然资源基础与生态环境，历来重视生态环境保护和建设工作。厦门市人大经过深入调研和多次修改，制订并于今年1月1日施行了《厦门经济特区生态文明建设条例》，为厦门市生态文明建设提供了有力的法规依据。《条例》分总则、优化国土空间格局、划定生态控制线、保护自然生态、改善环境质量、发展生态经济、宣传教育与公众参与、制度建设与保障、法律责任、附则10章71条。笔者结合这一《条例》深入探讨如何通过地方立法促进生态文明建设。

　　 在规划层面，以“多规合一”为契机，合理适度划定生态红线

　　厦门市以“多规合一”（“多规”指国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等规划）一张图纸办公为契机，合理调整规划布局，重点建设项目、新建项目规划布局、产业转型升级布局调整等，要与资源条件、环境容量、污染排放总量控制和生态承载力相适应，合理适度划定生态红线，实现生态安全与经济发展“双赢”。厦门市划定的生态控制线共有981平方公里，包括基本生态控制线和生态缓冲区。
　　但近期致公党在对厦门市民营经济发展情况的调研时发现，由于土地短缺，有的项目无法落地，还有的企业由于扩大生产规模，受限于土地而准备外迁。鉴于此，笔者建议，生态红线划定要切合实际，科学合理。
　　在观念上，要合理适度划定生态红线。划定生态红线是为了保住我国生态安全的底线。划定后的生态红线要有经济来支撑、法治来保障。如果过度强调保护而限制了合理的经济发展，那么没有经济支撑的生态红线也是不可持续的。因此，建议加强生态红线的生态基础调研，开展区域生态承载力研究，根据环境功能区划，结合我国经济社会发展水平，找寻生态保护与经济发展最佳结合点。提高生态红线划定的科学性和合理性，实现生态安全与经济发展的双赢。
　　在空间上，根据重点分级分类划定。在水源保护区、农田保护区、动植物保护区、生态公益林、自然保护区等必须保护的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区，建议考虑优先划定生态红线，明确其划定范围。而在生态林地、海拔50米以上的山地，以及商品林地等，可以根据经济发展情况，通过生态保护与经济发展的利弊分析、论证，综合权衡划定范围，不要为了划定而划定。
　　在时间上，酌情考虑近期与远期划定相结合。在水源保护区、农田保护区、动植物保护区、生态公益林、自然保护区等必须保护的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区等地划定生态红线，建议考虑近期划定。在生态林地、海拔50米以上的山地，以及商品林地等，可以酌情考虑远期划定。

　　 在考核层面，建立全国统一的生态文明评价指标体系，将每年的环保目标责任书考核改为生态文明建设目标责任书考核

　　生态文明指标体系的建立是生态文明建设的核心内容，不仅为资源、环境和发展的协调程度提供了评价工具，而且起到了一种导向作用。中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》也明确要求，完善政绩考核评价指标，把生态文明建设等作为考核评价的重要内容，加大资源消耗、环境保护等指标的权重。
　　而目前存在两套不同的生态文明建设的评价指标体系。2013年6月，环境保护部研究制定了《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》。生态文明试点县建设指标共包含生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化等5个系统，共29项指标；而生态文明试点市则包含30项指标。2013年12月，国家发展改革委根据《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》，在全国范围内选择了有代表性的100个地区开展国家生态文明先行示范区建设，并联合财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局制定了《国家生态文明先行示范区建设方案》。笔者认为，无论“生态文明建设试点示范区”，还是“国家生态文明先行示范区”，其目的都是为了促进我国的生态文明建设。但是对于各级省级、市级政府来说，就是要申报两套材料，行政效率低下。
　　为此，笔者建议，在考核层面，建立全国统一的生态文明评价指标体系，并在适当时机，将每年的环保目标责任书考核改为生态文明建设目标责任书考核。同时,不断深化领导责任制，进一步形成纵向到底、横向到边、环环相扣的责任链；把生态文明建设的各项具体工作层层分解，在全国构成一条相互衔接、相互监督、相互制约的责任约束链。实现生态文明建设的各项任务与指标在时间、空间上的全面覆盖，形成“一级做给一级看，一级带着一级干”的良性格局。把生态文明建设工作的成效，作为考核、任用领导干部的重要依据。逐步推行领导干部离任生态审计制度，这也是建立完善政绩考核机制的重要内容和制度保障。

　　在监督层面，“两会”期间向人民代表大会报告生态文明建设情况，发挥生态文明建设中的4个监督作用

　　《福建省环境保护条例》已明确规定了地方人民政府每年要向本级人民代表大会常务委员会报告环境保护工作。《厦门经济特区生态文明建设条例》第五十六条规定，市、区人民代表大会常务委员会应当加强对生态文明建设的监督。市、区人民政府应当定期向同级人民代表大会或者其常务委员会报告生态文明建设情况。
　　鉴于生态文明建设的重要性，建议每年“两会”期间，各级人民政府向本级人民代表大会或人大常委会报告生态文明建设情况。即每年“两会”期间，政府在作计划和财政报告的基础上，增加作生态文明建设情况的报告，接受人大代表的监督。
　　同时，要充分发挥生态文明建设中的4个监督作用，即加强人大的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督和群众的公众监督作用。人大、政协要不断创新监督工作机制，坚持以科学发展观为统领，创新“在监督中支持，在支持中监督”的监督模式，不断增强监督实效，为经济建设又好又快发展，推进生态文明建设服务。舆论监督是任何时代都非常重要的监督形式。实践证明，群众的公众监督与政府决策是相辅相成的，公众监督可以进一步增加政府决策的公开性和透明度，使政府的决策更加符合民意。同时，公众在参与监督的过程中，也会加深对政府决策的理解。
　　通过发挥生态文明建设中的这4个监督作用，可以建立起政府与人大、政府与政协、政府与人民之间良性互动的友好关系。通过全社会的齐心协力，共同努力，逐步实现人与自然的和谐发展 。（作者关琰珠系中国致公党中央委员会环境与可持续发展委员会委员）