美国：寻求权力之间的平衡

　　编者按：对行政权力进行监督和制约，是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题。行政权犹如一把双刃剑，在合理使用它的同时，必须对其进行规范、监督、制约。处在依法治国进程中的我国，这一课题显得尤为迫切。那么，在法治传统相对悠久的西方，行政权力是如何被制约和监督的？尽管根本制度不同，但仍有启发意义。本版特推出“国外对行政权力的制约和监督”专题，敬请关注。

　　美国政治家汉密尔顿等政治先贤们在建立美国政治、经济、文化等体制的过程中，充分吸收了孟德斯鸠的三权分立制衡理论，并结合美国的国情进行了适当改造，使得美国成为孟德斯鸠分权制衡思想最忠实的践行者。美国宪法和法律制度的总体倾向是注重对行政权力的制约和监督，力图通过制度化的机制，将庞大而无所不在的行政权力纳入有效监督的轨道。

　　立法赋予国会对政府的最终控制权

　　美国虽然没有奉行议会至上的原则，但是，国会和地方议会在政权体系中仍然享有较高的法律权威，拥有足够的手段对行政权力进行监督和制约。国会以及地方议会对行政权力的制约，主要表现为立法权、财政控制权、调查权和弹劾权等四个方面。下面以国会为例简述之。

　　立法权。联邦政府享有最高立法权，这是美国国会最重要、最基本的权力，也是国会对行政权力进行制约与监督的最基本保障。《美国宪法》第八条除规定了国会的权力外，还在最后一段以兜底条款的形式确立国会的最高立法权，即国会有权制定为执行上述各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律。根据宪法的规定，美国的行政机构及其内部组织机构的设立或者撤销、职位的权限和担任资格，都是由国会通过立法加以明确规定。

　　财政控制权。国会控制政府的钱袋子，从而对行政运行加以有效的财政约束和监督，是国会对行政权力进行制约和监督的重要手段。美国宪法第1条对国会的财政控制权加以明确规定。根据美国财政预算法律制度，行政机构的预算必须由国会通过后方可执行。若无预算或预算案未获国会通过，则美国政府不能花钱，这就意味着相应的行政活动不能够正常运转。在美国历史上，联邦政府和州政府因为预算未获代议机关通过而关门的情况时有发生。最近的一次发生在2013年。当年10月，美国奥巴马政府因为国会未批准财政预算，部分部门不得不关门放假，直至国会最终通过预算为止。相关预算法律规定，对违反预算管理规定的政府官员或者雇员，将根据情节轻重受到暂时停薪停职、革职的行政处罚或者两年以内监禁、5000美元以内罚款的刑罚。

　　调查权。美国联邦宪法未对国会调查权作明确规定，国会调查权实际上是由判例和国会运作需要逐渐累积形成的。美国国会根据需要随时启动调查程序，对政府的行政行为进行调查，并通过公开举行调查听证会，通过媒体向民众进行报道，以便取得民众的关注和支持。美国国会调查权的范围通常包括：立法过程中的调查、选举调查、政治调查以及对侵犯公民权利的调查等。在美国，调查权已经成为美国国会制约和监督行政权力的一种经常性的方式。

　　弹劾权。美国国会拥有对总统以及其他高级官员的弹劾权。根据美国宪法第1条第3款，参议院专享审理所有弹劾案的权力。若受审者为美国总统，则由最高法院首席大法官主审。弹劾权虽然很少使用，却是最具威慑力的制约手段，它能够有效制约美国政府行政部门滥用行政权力。在美国历史上，国会曾两次动用弹劾程序。

　　司法审查是制约政府的强大力量

　　美国建国之初，汉密尔顿竭力主张应授予联邦法院以违宪审查权，但在1787年美国宪法或其后的修正案中都未授予最高法院这种权力。由于美国的司法部门既无财权，又无军权，是三权中相对弱势的部门。但是，在1803年的“马伯里诉麦迪逊”案件中，美国最高法院的判决就司法权在维护公民权、约束行政权的职责问题上发表了重要的见解，由此确立了司法审查制度，确立了其司法权威。凭借其所掌握的日益强大的司法审查权，法院可以对美国政府的行政权力加以制约和监督。联邦法院包括州法院在审理具体的案件中，对立法机关制定的法律和行政机关进行的执法活动进行审查，对违反宪法的立法和行政行为有权宣布为无效。美国的司法部门还可以通过司法审查权，对行政部门的委托立法权和委托司法权与准司法权进行严格审查。

　　在司法权与行政权不断博弈的过程中，美国司法机关依靠其对行政权力的制约，倒逼美国行政机构权力运行规范化，使得美国的行政法治日趋完善。1946年，美国通过了《联邦行政程序法》，该法第7章对司法审查的原因、方式、适用范围、临时救济及行政法官等均做了详细的规定。

　　高效严密的内部牵制

　　在美国，行政部门的内部监督主要包括行政监察、行政复议和行政审计等制度。

　　行政监察制度。总监察长是美国行政监察制度的典型。为了调查和预防行政机关内部官员、承包商和担保人有关欺诈、浪费、滥用职权及其他违法违纪行为，美国于1978年颁布《监察长法案》。该法案明确规定，监察长办公室是一个独立的行政机构，监察长享有发出调查传票和其他独立的调查权。监督各行政部门日常的行政工作，可以直接接受公民投诉或者受理案件，承担着行政监察和行政审计两项监督职能。监察长由总统提名、参议院批准、总统任命，监察长同时向行政机关首长与国会负责。

　　行政复议制度。行政相对人对美国行政机关的行政裁决不服，可以要求重新审查，有关行政机关及官员据此对原行政裁决作重新审查，即为行政复议。1978年修改后的《联邦行政程序法》正式确立了行政法官的独立地位。美国的行政法官不是法院系统的法官，而是行政系统内的官员，其主要职责是主持行政机关作出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决。如果当事人不再要求行政机关首长复议或向法院提起诉讼，行政法官的裁决就是该行政机关的最终裁决。行政法官可以公正地、独立地行使自己的裁判权。行政法官在美国准司法活动中起到很大作用，其数量早已大大超过法官的数量，行政行为得到了很好的制约和监督。

　　审计制度。美国联邦和各州政府陆续出台了相关审计法案，作为审计的法律根据。美国实行立法型的国家审计，国会或议会下设审计部门，并由身份独立的注册会计师根据统一标准来实施审计，确保财政资助支出者遵守联邦法、州法。在联邦层面设审计总署。美国审计总署负责审计的事项相当广泛，主要包括公共资金的支出、使用，政府官员的贪污腐败，各项财政支出的法律依据以及政府提出的各项开支要求。各州、地方的审计体制则存在较大差异，如纽约州审计长是由选民选举产生的，其地位与市长、市议会议长平行，直接对选民负责，华盛顿特区的审计办公室则属于特区议会，对议会负责并报告工作。

　　此外，在美国，社会公众对政府尤其是地方政府的监督极具特色，非常有效。为了防范过大的政府权力对社会公众利益的侵害，美国在中央政府和地方政府之间实行高度分权，除设立50个州外，其地方政府被划分为数以万计的市政机构，并实行高度自治，民众通过选举制度、听证制度以及重大事务的决策权等方式，对地方政府实施有效监督。在地方政府中，选民、市长或市政官员、市政理事会(立法机构)之间形成了相互协调又相互制约的关系。地方政府中的州长、市长和理事会成员必须由选民直接选举产生，直接对选民负责。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交于代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须由本地民众公决。在政府运行的过程当中，立法、决策、财政收支等重要活动，都根据相关信息公开法案的要求公之于众，接受民众的质疑和监督。

　　还需指出的是，被称为“第四种权力”的舆论监督在美国有着举足轻重的作用。新闻媒体通过各种线索，对社会上暴露的和潜在的问题进行详细的调查并加以揭发，公开揭露各种犯罪问题和社会问题，特别是涉及政府行为和政府官员时，在美国宪法的保护下，对违反法律和原则的政府官员进行持续的揭露和抨击，从而对政府行为和政府官员进行制约和监督。

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　　原标题：美国：寻求权力之间的平衡

　　稿源：环球网

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