粮食行政执法的探索与思考
苏州市粮食局
粮食是特殊商品，粮食流通市场的健康发展对经济发展和社会稳定有举足轻重的作用。伴随粮食购销市场的全面放开，粮食市场监管工作越来越受到社会各界的关注。随着《粮食流通管理条例》等有关配套的规范性文件的颁布实施，粮食行政执法进入了依法行政，依法管粮的新的发展时期。粮食行政管理部门如何充分发挥行政执法职能，加强粮食流通市场监管，促进粮食流通市场持续、健康、快速发展，确保粮食市场繁荣稳定，是值得我们花大力气去研究和探讨的问题。
一、粮食行政执法的必要性
市场机制对于一般商品供求的调节是高效的，但对粮食商品却不完全尽然。一是粮食生产一旦萎缩，往往是不可逆的，如果市场价格持续下跌或者比价长期不合理对粮食生产的作用将是破坏性的；二是目前粮食倘无替代品。依赖进口解决我国的粮食问题是不现实的，不仅国际市场难似承受，对我国这样的低收入国家也会产生严重的后果。三是我国粮食市场是从传统的计划经济逐步转轨而成，在转轨过程中还存在许多问题和缺陷，仅靠市场自身无法完全弥补，甚至出现逆向调节。
我国粮食生产与流通中资源短缺，不稳定、不均衡的现实状况，决定了我国必须走市场调节和行政管理相结合的路子，充分发挥政府职能，利用经济法规和行政管理对粮食市场进行有效的监管调控，掌握准确的库存数字，确保粮食质量，规范粮食流通秩序。只有这样才能真正形成既开放活跃、又规范有序的粮食市场。因此，实行宏观调控和对市场的执法监管，对维护粮食流通秩序、维护粮食生产者经营者和消费者的合法权益以及保证国家粮食安全具有重大意义，是非常必要的。
二、我市粮食执法现状
1 、行政执法机构情况。 截止2014年底，全市粮食行政管理部门内设监督检查机构数6个，其中：独立设立监督检查科室4个（市级、常熟、张家港、吴江），加挂监督检查合署办公2个（太仓、昆山）；已获得粮食监督检查行政执法资格人数94人，其中获得省粮食监督检查证人数83人；5个粮食行政管理部门落实监管经费，共计94万元。除相城区农业局授权委托苏州市相城区农业行政执法大队行使依法开展粮食流通监督检查职能外，其余6家县级粮食管理部门和市粮食局均成立粮食监督检查行政执法机构，实现执法队伍全覆盖。
2 、开展监督检查情况。 2014年全市粮食流通监督检查工作共开展检查112次，出动703人次，检查企业899个。其中：综合检查2次，各类单项检查110次。进行行政处罚4例，皆采取警告的处理方式。
三、我市粮食行政执法面临的困难
1 、执法队伍建设严重不足。 虽然当前各地监督检查机构、经费基本得到了落实，但粮食流通执法监管机制有待于进一步完善。目前，我市各地基本成立粮食执法队伍，职能增加后，行政编制却没有增加，现行粮食行政执法只能由少数业务人员兼任，执法队伍、专职人员严重不足，这些问题直接困扰和影响着监督检查工作的全面开展。同时，缺乏执法工具，特别是我市各县（区）都实行了车改，开私车进行执法不合法也不合理。
2 、执法人员素质有待提高。 粮食市场执法监管是一项繁重而艰巨的任务，涉及诸多法律法规，加之多种所有制市场主体和相互竞争的局面已经形成，市场执法监管的难度很大。从现状来看，从事行政执法的人员大都是“半路出家”的粮食行政管理部门人员，真正法律专业的人员极少，缺乏系统的法律专业只是，对行政执法的有关规定了解不深，与当前市法制办对执法人员的要求差距很大，并且缺乏实践经验，存在不敢执法、不会执法的问题。
3 、经营企业对政策认识不深。 由于宣传不到位，社会上多数人仍认为粮食局是一个国有经济的“大粮商”，群众对粮食部门行使行政执法权认知程度和认可程度不够，对《粮食流通管理条例》规定的具体法律条文，有关禁止的行为缺乏应有的了解，不自觉违法行为较为普遍，并且在行政执法工作中常常遇到被管理对象不配合、拒绝检查的现象，从而造成执法难的局面。
4 、执法效果不明显。 按照《条例》规定，粮食行政执法工作由粮食、工商、质量监督、卫生、价格等部门在各自的职责范围内共同负责。随着我市规模化程度的增大和粮食形势的变化，现有的监督检查内容中无证收购、不支付货款等情况基本不再存在，再加上我市的价外补贴政策，农户种植的粮食相当比例交给了国有的粮食购销公司，执法仅局限于是否按国家质量标准执行、是否建立经营台账以及是否及时上报相关数据等内容，相当一部分是在配合工商、质监、物价开展执法，但在案件的移交移送过程中，各个部门之间很难达成协调。同时，这些部门管理粮食市场的精力有限，形成事实上的重审批，轻监管的现象，加之对粮食业务不熟悉，在一定程度上也影响了执法监管效果。
四、如何提高粮食行政执法效率
1 、完善执法体系。 积极争取政策支持，逐步解决粮食行政执法人员编制和经费困难。一是切实加强执法体系建设的组织领导。向人事部门积极争取，适当增加机关工作人员编制，调整、充实行政执法机构工作人员，确保机构落实、职责落实、人员落实；二是配备执法工具。积极筹措资金，配备摄像机、录音笔等取证工具和执法专用交通工具，以保障执法中相关证据、数据的保全，建议统一着装，避免出现行政争议，保持执法的严肃性。
2 、加大队伍建设。 加强执法队伍建设，不断提高行政执法水平。一是要配备与执法工作任务相适应的执法工作人员，把敢于坚持原则，既了解法律知识，又熟悉粮食工作的人员调整充实到粮食行政执法队伍中；二是要坚持、鼓励在职执法工作人员积极参加法律专业学历的学习与培训，在学习时间上给予保证；三是要加强交流，既要在粮食系统内部经常交流粮食行政执法工作的经验，又要与其他行政执法部门的联系，学习执法技巧与方法。
3 、加强行政指导。 行政指导是做好依法管粮的前提和基础，在扼制或减少粮食经营者违法行为、保障种粮农民的利益，维护消费者权益过程中起着举足轻重的作用。结合苏州实际，加强行政指导要做好四方面的工作：一是加强对企业的行政指导。特别是对一些辖区内的非国有粮食收购或加工企业，要下大力气，上门进行指导，面对面地进行交流沟通，克服民营企业上门难问题。同时及时发放行政指导告知书，通过预先告知进一步规范其经营行为。二是对种粮大户开展行政指导。在两季收购粮前，要召开种粮大户座谈会或上门走访，及时宣传我们价外补贴以及依质论价的相关政策，在前置上增强我们国有企业的优势。三是联合工商、质监、物价等部门以公告的形式开展行政指导。借助其他执法部门的震摄力，来扼制其违法行为的发生。四是借助形式多样的咨询活动开展相关政策法规的宣传。定期出摊进行宣传，发放宣传资料，提高我们依法管粮的知晓度。
4 、加大联合执法。 一是加强与工商、质监、物价等部门的联合执法，充分发挥工商、质监、物价等有关部门的执法力量，结合苏州实际情况，组织开展有针对性的联合执法，加大对民营企业和违法行为易发区域的打击力度，通过多层面的联合执法，进一步维护和保障粮食收购市场的稳定。二是实行市县联动。由市粮食局牵头，协同当地粮食行政管理部门加大对民营收购企业、加工企业、个体工商户的联合执法力度，克服难执法等问题，从简单的整改落实逐步推动到行政处罚，提高粮食行政管理部门的行政执法威信，推动我市依法管粮工作实现新突破。