加强侦查监督维护司法公正 两法衔接助推侦监水平提升
图为上海市浦东新区检察院“两法衔接平台”工作室工作人员韩雁凤对平台信息进行研判。通讯员杨积林摄
借助接入省、市、县三级打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作上千家成员单位行政执法与刑事司法“两法衔接”信息共享平台,河北省检察机关建议行政执法机关移送了制售假冒“大宝”等品牌化妆品的侵犯知识产权案件。
依靠与行政执法机关建立的“两法衔接”信息通报机制所获得的信息,安徽省池州市检察院建议市场监督管理部门将查获的非法销售疫区冻肉案件移送公安机关,并进行立案监督。
通过启动环保局执法调查、公安机关立案侦查、检察院提前介入侦查引导取证的联动办案机制,湖南省宁乡县破获了跨省非法处置240吨危险废液特大污染环境案。
这些是近年来检察机关通过强化“两法衔接”机制,推动侦查监督工作水平提升,助力“安心智造”、保障“舌尖安全”、守护“生态屏障”所取得的实实在在的成效。
专项立案监督:推动长效机制建设
党的十八届三中全会指出,完善行政执法与刑事司法衔接制度。党的十八届四中全会进一步强调,健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。
如何按照党中央的决策部署,构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制,成为摆在检察机关面前的一个重要课题。
2013年8月,广东着力推进“两法衔接”工作,形成了“党委领导、政府参与、检察监督”工作新模式,打造了案件移送、跟踪监控、预警提示、监督管理等八项主要功能,初步实现“网上移送、网上受理、网上监督”。今年4月,最高人民检察院检察长曹建明在广东省检察机关调研时予以充分肯定并明确指出,“要主动加强与有关部门的沟通协调,努力实现信息平台与行政执法机关执法办案系统的衔接,促进行政处罚与刑事处罚无缝对接”。
近年来,全国检察机关加大在食品药品安全、环境资源保护等与群众利益密切相关领域的执法监督力度,充分发挥联席会议、提前介入和联合执法等机制作用,积极探索推广行之有效的“两法衔接”机制。
2015年初,最高检在全国范围部署开展了为期二年的破坏环境资源犯罪专项立案监督活动、危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动,确立的一个重要目标就是在这两个领域率先破冰,建立健全“两法衔接”工作机制,形成执法司法合力。
随着两个专项立案监督活动的深入开展,各地检察机关通过主动走访公安机关和行政执法机关、查询“两法衔接”信息平台等多种方式,摸排有案不移、有案不立、以罚代刑的线索,共同研究针对两类违法犯罪行为的发现途径和机制,促进一批重大案件查处。
在此期间,最高检和其他中央国家机关在具体领域共同落实“两法衔接”机制的第一个规范性文件应运而生。
2015年12月,最高检会同食药监总局、公安部、最高法、国务院食安委联合下发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,对相关案件的证据标准、案件移交以及各部门之间信息沟通、加强协作配合都作出了明确规定,着力建立与完善食品药品监管领域“两法衔接”机制。这一《办法》的出台,对于实现行政处罚与刑事处罚无缝对接,推动整个“两法衔接”长效机制建设具有标志性意义,对于解决长期以来存在的“发现线索难、立案监督难、监督处理难”的问题也将起到推动和示范作用。
为推动该办法在食品药品监管领域的落实,推动“两法衔接”机制在环境资源保护等领域的建立,最高检、公安部、环保部、食药监总局将于近期举办依法惩治食品药品违法犯罪高级研修班、环境污染案件行政执法与刑事司法衔接工作培训班等三场联合培训。
搭建共享平台:信息化工作模式广泛形成
2015年,上海市浦东新区市场监督管理局将举报销售过期虾的初查案件信息录入浦东新区“两法衔接平台”,浦东新区检察院审查该案信息后,认为可能涉嫌犯罪,建议市场监督管理局将该案移送公安机关。经公安机关侦查,浦东新区检察院审查后,对涉案的8名犯罪嫌疑人均以涉嫌销售伪劣产品罪批准逮捕。今年5月,法院对8人均作出有罪判决。
这是浦东新区检察院开发建立全国首个行政执法与刑事司法衔接信息共享平台及工作机制运行11年来,充分履行检察机关在行政执法与刑事司法衔接方面立案监督职能的一起典型案件。
浦东新区检察院“两法衔接平台”工作室工作人员韩雁凤,每天都会关注平台上的信息并进行研判。她向记者介绍说,集案件移送、跟踪监控、案件咨询、执法动态、法律法规、预警提示、辅助决策、监督管理等八大功能为一体的“两法衔接平台”,不仅及时向刑事司法机关提供行政执法机关的行政执法办案信息,形成案件信息数据库,而且对进入平台的所有案件提供从受理到审判的全过程即时动态记录,对办案过程实现全程监督。
目前,浦东新区“两法衔接平台”的接入单位已经有35家,基本涵盖了影响民生的区农委、环保局、人事局、食药监局等全区各个行政执法单位,并已植入上海自贸区综合管理信息大平台,应用于检察机关服务中国(上海)自由贸易试验区的检察实务工作中。
这种“网上衔接、信息共享”的实务运作模式,对增强“两法衔接”的信息沟通和工作协作起到了积极的作用,2005年从浦东新区检察院发端,如今已在全国性区域乃至国家层面推广,“两法衔接”的信息化工作模式广泛形成。
记者采访了解到,目前,全国已有28个省(区、市)建成打击侵权假冒领域信息共享平台,湖北、宁夏、云南、四川、广东、甘肃等地还建成了覆盖更多行政执法机关的大信息平台。福建省目前已有2409家单位接入信息共享平台,录入行政执法案件信息86万余条,录入涉嫌犯罪案件信息1905条,极大地拓宽了立案监督渠道。四川行政执法机关仅在两个专项立案监督活动中通过平台移送涉嫌犯罪案件502件。2015年以来,广东行政执法机关通过信息共享平台移送涉嫌刑事犯罪案件4090件。
对于如何有效利用平台,湖北省检察院有着自己独到的探索,该院副检察长王永金介绍说,“我们依托平台,通过设置相关条件,开发了三步筛查法。第一步,通过设置刑事立案标准,从现有行政处罚案件信息中直接自动发现犯罪线索;第二步,通过设置刑事立案临近标准、严重情节等条件,找出疑似被降格处理的线索;第三步,通过设置处罚对象、物品、地点等关键信息条件,从中发现疑似被拆分处理的线索。通过以上方法,有效防止了有案不移、有案难移、以罚代刑问题的发生。”
推动地方立法:促进“两法衔接”规范化和法制化
“目前,‘两法衔接’的机制约束力不够,已经影响了监督工作的开展,亟待通过立法完善。”
2014年全国两会期间,徐安、崔智友、薛江武等全国人大代表纷纷提出推动“两法衔接”工作的规范化和法制化的建议。
记者采访了解到,为统一执法标准,解决制约案件移送的证据、法律问题,四川省成都市检察院在全国率先编印了《行政执法与刑事司法衔接罪名指引》,选取涉及民生的50余个罪名,从构罪标准、证据收集、移送程序三个方面进行“指引”,共向全市700余个行政执法机关发放11900余册,并对食品药品监督等行政执法系统相关工作人员进行了“两法衔接”培训。
通过上述工作,成都市检察机关与行政执法机关、公安机关在诸如非法添加罂粟壳、亚硝酸盐的数量标准等方面达成了共识,使此类案件能够得以顺利移送、起诉、判决。
在广东省珠海市检察院的积极推动下,2015年3月,全国首部“两法衔接”工作地方性法规——《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》诞生。该条例明确了行政执法机关、公安机关、检察机关移送和办理涉嫌犯罪案件的各方职责,突出了处理时的程序衔接和有效保障,规定了在“两法”的衔接上,检察机关承担法律监督的职责,填补了行政执法和刑事司法之间的“空白地带”,真正实现了“无缝对接”。
广东省检察院副检察长李小东介绍,“随着‘两法衔接’法制化瓶颈的突破,广东省委省政府将制定省‘两法衔接’工作条例纳入法治政府建设实施纲要。省检察院会同公安厅和19家省直行政执法成员单位签订了涉嫌刑事犯罪案件移送标准,为案件移送、立案和侦查监督提供明确的规范指引。省‘两法衔接’工作联席会议办公室设在省检察院,成员单位扩充至42家,向成员单位全覆盖、克服监督盲区迈出了关键一步。”