生态环境法治建设取得全方位开创性历史性成就

　　本报记者 张维

　　到“十三五”末，我国单位GDP二氧化碳排放较2005年降低48．4％，超额完成下降40％至45％的目标，成为全球能耗强度降低最快的国家之一；

　　2021年，我国清洁能源占能源消费总量的比重上升到25．5％，水电、风电、光伏发电、生物质发电装机规模，新能源汽车产销量均居世界首位；

　　与2015年相比，2021年全国地级及以上城市PM2．5平均浓度下降34．8％，成为世界上治理大气污染速度最快的国家；

　　2021年，我国森林覆盖率达到23．04％，是近20年来全球森林资源增长最多的国家；

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　　数不过来的“最快”“首位”“最多”，为党的十八大以来，我国生态文明建设发生的历史性、转折性、

　　全局性变化作了最鲜明的注脚。能创造出举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹，生态环境部将其根本原因归结为“习近平生态文明思想和习近平法治思想的科学指引”。与此同时，生态环境法治建设也取得了“全方位、开创性、历史性成就”。

　　“生态环境系统要坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，依法深入打好污染防治攻坚战，推动建设人与自然和谐共生的美丽中国。”生态环境部党组书记孙金龙表示。

　　生态环境法律体系得到重构

　　十年来，生态环境立法实现从量到质的全面提升，按照生态环境部法规与标准司司长别涛的说法，“务实管用、严格严密的生态环境保护法律法规体系已基本形成”。而其中最大的亮点就是“生态环境法律体系得到重构”。

　　这种“重构”以多种形式呈现：完善生态环境“基本法”。2014年，全面修改生态环境领域的基础性、综合性法律——《中华人民共和国环境保护法》。新环境保护法在创新环保理念、强化政府责任、完善监管制度、加大惩治力度、推动信息公开、引入公益诉讼等方面取得了重大突破，确立了按日连续罚款等处罚规则，被誉为“史上最严”的环境保护法。

　　完善生态环境单项法。生态环境部聚焦人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，配合全国人大常委会制修订大气、水、土壤、固废、噪声、放射性等一批污染防治领域的专门法律和湿地保护、生物安全等生态要素方面的法律，用法治手段捍卫蓝天、碧水、净土。

　　创新流域、区域生态环境立法。生态环境部配合全国人大常委会制定长江保护法、黑土地保护法，推动黄河保护法和青藏高原生态保护立法，全面提升绿水青山的“生态颜值”。支持京津冀、长三角、白洋淀流域等协同立法，通过“小快灵”立法解决跨区域生态环境问题，助推区域高质量发展。

　　构建更为科学合理的生态环境监管制度。推动建立以排污许可制度为核心的固定污染源管理制度体系。完善环境影响评价、总量控制、环境标准、环境监测、执法监管等基本制度。建立严惩重罚的法律责任追究机制。

　　这种加强生态环境保护的决心与力度，在加快推进党内法规建设，压实党委政府责任中体现得尤为明显。2012年11月，党的十八大通过的《中国共产党章程（修正案）》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章。2017年10月，党的十九大修改党章，增加“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容。党中央制定实施《中央生态环境保护督察工作规定》《中央生态环境保护督察整改工作办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等专项党内法规，并在《中国共产党问责条例》等10余部重要法规中，对生态文明建设作出重要制度安排，推动将党的制度优势转化为生态环境治理效能。

　　“党的十八大以来，党加强对生态文明建设的全面领导，从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。生态环境领域党内法规制度不断健全，为推进党中央决策部署落地见效提供了坚强有力制度保障。”孙金龙说。

　　标准建设实现三个前所未有

　　在重构生态环境法律体系的同时，生态环境的标准建设也在加快推进，“三个”前所未有的标签，就足以让其成就熠熠生辉。

　　标准体系的发展速度前所未有。据统计，党的十八大以来不到十年的时间（2012年11月8日至2022年9月9日）里，国家发布各类生态环境标准1217项，占50年生态环境标准累计总数的44％；省级人民政府依法备案地方环境质量标准和污染物排放标准265项，占50年累计总数的77％。

　　环境质量标准的引领作用前所未有。别涛说，现行生态环境质量标准在制定过程中，综合考虑了当时我国经济社会和生态环境的实际状况和发展趋势，并与发达国家和国际组织标准比较、衔接，明确了较长时间的生态环境保护目标，具有一定超前性，能够引领和推动环境质量改善和经济社会发展绿色转型。

　　值得注意的是，十年来，环境质量标准的实施情况发生了根本性、转折性变化。尽管1988年《中华人民共和国标准化法》和1990年《中华人民共和国标准化法实施条例》已明确将环境质量标准列为强制性标准，但如何保障其强制力是长期没有解决的难题。“从2013年在重点区域74个城市实施《环境空气质量标准》开始，从监测评价到信息公开，从目标责任到考核督察，采取了一系列有力措施，使环境质量标准真正发挥了引领和促进作用，办成了这件事关长远的大事要事。”别涛说。

　　污染物排放标准的倒逼作用前所未有。十年来污染物排放标准的排放要求逐步与国际接轨。别涛举例说，现行水污染物排放标准规定的污染物项目共计158项，与美国同类标准的规定大体一致，但就排放限值而言，工业常规污染物和重金属排放限值与发达国家基本相当。此外，大气、水等污染防治法全面强化“超标即违法”原则，增加按日计罚、单位和个人双罚等超标处罚方式，加大处罚力度。

　　“上述这些污染物排放标准的制定实施，既大幅降低了主要污染物排放量，也倒逼国内重点行业达到甚至超过发达国家同类行业的技术水平，推动了行业技术进步和产业结构优化升级。”别涛指出。

　　打破赔偿改革无法可依局面

　　生态环境法治建设的另一个成就体现在生态环境损害赔偿制度改革方面。

　　曾几何时，“企业污染、百姓受害、政府买单”的问题比较突出。“责任人虽然受到了法律的制裁，但遗留的生态环境损害问题没有得到解决，破坏的环境没有得到修复，群众的生态环境权益没有得到保障。”生态环境部环境规划院副主任齐霁说。

　　为此，中央启动了生态环境损害赔偿制度改革。经两年试点探索后，2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出自2018年起在全国试行生态环境损害赔偿制度。

　　引发社会广泛关注的宁夏美利纸业集团环保节能有限公司污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案，成为改革中的一起典型案件，首次以生态效益抵扣损害，创新了生态环境损害赔偿途径。

　　改革成效明显，成果更是及时上升为国家基本法律内容，打破“无法可依”局面。民法典在“侵权责任编”中专设“第七章 环境污染和生态破坏责任”，集中规定生态环境损害赔偿责任，正式确立了生态环境损害赔偿责任制度。此外，固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法等法律规定了生态环境损害赔偿内容。福建、四川等21个省份将生态环境损害赔偿制度在地方条例中予以明确规定。

　　相关制度体系建设也呈现出肉眼可见的“井喷式”增长。生态环境部会同有关国家机关，制定并联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》《〈生态环境损害赔偿制度改革方案〉有关部门重点任务分工》《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》等制度文件。印发生态环境损害鉴定评估推荐方法等技术文件，会同国家市场监督管理总局印发6项生态环境损害鉴定评估国家标准，初步覆盖了全环境要素。据统计，各地制定印发了赔偿案件办理中涉及的线索筛查、鉴定评估、磋商程序、资金管理等方面的402项配套文件，有效提高了制度实施的可操作性。

　　最直接的结果即是受损生态环境得到有效修复。据别涛介绍，截至2021年底，全国已累计办理生态环境损害赔偿案件约1．13万件，涉及赔偿金额超过117亿元，推动修复土壤超过3695．57万立方米、林地6155．22万平方米、农田213．88万平方米、地表水体3．69亿立方米、地下水166．63万立方米、湿地20．00万平方米、清理固体废物8984．25万吨。

　　孙金龙指出，生态环境系统要不断提高运用法治思维、法治方式推动生态环境保护工作的能力和水平，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。