法律如何保障“老有所养”

　　门诊问题

　　我国养老制度存在的不足与对策

　　门诊专家

　　重庆市九龙坡区人民检察院检察官崔建华

　　北京丰友律师事务所律师张徐宁

　　专家观点

　　◇以提供养老服务为名，有意采用欺诈手段非法占有老年人养老积蓄的行为，可能构成诈骗罪、合同诈骗罪等犯罪。

　　◇老年人由于生理、心理原因导致维权能力弱，需要政府部门增强主动性，加大执法力度，充分保障其合法权益。

　　◇解决老有所养问题，要从完善养老制度上入手。主要是政府应当鼓励养老产业发展，在资金、税收等方面给予养老产业优惠，引导社会资金进入养老产业，依法保障养老产业研发人员的知识产权，从而实现养老产业的创新发展。

　　据《人民日报》2018年1月2日报道：2014年，湖北省红安县太平桥镇通过招商引资在毛岗岭村兴建了“西江月太平道医养生苑”第一期工程40栋徽式养老公寓，2015年4月举行了隆重的封顶工程庆典。不料，之后因开发商资金链断裂，该项目成了烂尾工程。有1000多位老人预定了床位，先后交纳了3万、5万甚至十几万元不等的定金，总金额达5000万元左右。先后交纳的定金大多是老人们平时省吃俭用节约下来的，现在财房两空，他们心痛不已。另据媒体报道：76岁的金大爷与老伴在2017年五一假期于北京市大兴区一家养老院体验了三天两宿的养老生活后，感觉养老院居住环境便利舒适，文娱活动丰富多彩，又有保健理疗服务，便交纳了30万元的会费，满心欢喜地搬了进去。令他们没想到的是，住了十多天后，荤素搭配的饭菜变成了米饭、长了霉点的馒头及稀粥，连咸菜也没有。电视娱乐项目被关闭，无线wifi用不了。更可气的是，前后十多天断水断电，在炎热的夏天，他们用大盆小盆晒热水洗澡。没有电，烧水吃药也成了问题，有病痛只能干挨着。养老院另有一名90岁的老太太大小便失禁，没有医护人员为她护理。据悉，该养老院属于未取得设立许可就投入运营情况，又因拖欠债务被二房东驱逐，从而导致在其中的老年人养老愿望落空。

　　党的十九大报告中提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。那么，当前我国养老现状如何？养老制度存在哪些问题，该如何完善？记者采访了重庆市九龙坡区人民检察院检察官崔建华与北京丰友律师事务所律师张徐宁。

　　我国养老现状

　　张徐宁介绍，我国已经步入老龄化社会，养老问题亟须得到重视。按照国际通行的老龄化标准，60岁以上的人口占总人口比例达到10%或65岁以上人口占总人口比例达到7%的国家或地区，即进入老龄化社会。而据国家统计局2017年发布的2016年国民经济和社会发展统计公报显示，2016年我国60岁以上老人为2.3亿，占总人口的16.7%，我国社会老龄化的特征已经十分显著。而据中国老龄事业发展基金会的报告，到2020年，老年人口将达2.48亿，老龄化水平将达17.17%，预计到2050年，60岁以上老年人占比将达31%。

　　崔建华表示，从我国养老机构现状来看，由政府设置的公立养老机构承担着“老无所养”的部分老年人的养老，该类养老院同时承担着部分不符合免费养老条件的老年人的有偿养老服务。由政府出资、管理的养老院基本满足了我国城镇“三无”老年人和农村“五保户”养老的需要。随着我国老年人的增多，对养老机构的市场化需求也日益强烈。不符合由政府提供养老条件的部分老年人为了更好地安度晚年，自费选择商业化运营的养老机构来养老，也有部分老年人请保姆来家中照顾养老。但是，崔建华认为，由于当前尚缺乏完善的法律制度和监管机构来规范养老机构和养老中介服务市场，导致其中侵害老年人权益事件屡有发生，其中严重者已经涉嫌刑事犯罪。

　　我国养老制度发展中存在的不足

　　张徐宁认为，之所以会出现上述事件，固然与老年人自身维权能力偏弱有关，但也暴露出我国养老制度存在不足亟待有关部门重视。从当前现状来看，侵害老年人养老权益的案件主要有两类：一是以提供养老服务为名，或是由于意志以外的原因无意导致老年人养老金损失；或是有意采用欺诈手段非法占有老年人用于养老的积蓄，这种行为可能构成犯罪，主要涉及诈骗、合同诈骗等罪名；二是很多养老单位在提供养老服务过程中偷工减料、降低养老服务质量。而无论是行为人有意还是无意，老年人由于自身认知水平、健康状况等因素限制，往往难以及时有效维护自身合法权益。再加上当前我国养老制度不完善，导致养老服务市场供给不足，养老机构数量及养老服务项目均无法满足当前庞大的老年人群体的需求。

　　崔建华认为，养老制度存在不足主要体现在三方面：其一，政府主导的养老服务不足，而民营养老机构的发展又不充分。目前政府主导的养老服务一般只能提供基本的养老保障，而由于养老服务行业对基础设施建设的要求较高，前期投入所需资金巨大，承担的责任大、风险高，而利润率相对较低，导致了民营养老机构的发展并不充分，民营资本对养老产业持有观望和犹豫态度，这就造成养老服务的供给无法满足巨大的市场需求。其二，农村养老难问题突出。长期以来，我国居民养老分为城镇职工养老和农村养老。其中，城镇职工养老主要依靠养老保险金，而农村老年人则主要依靠子女赡养。农村养老除了政府主导的“五保户”养老之外，绝大部分农村老人依靠子女赡养。改革开放以来，农村劳力向城市转移，无论是流动打工还是定居城市，带父母一同进城居住的比例较低，农村留守老人、空巢家庭占很大比例，使农村养老问题更加突出。近些年来，随着我国经济发展的长足进步，正在探索建立覆盖城乡老年人范围的全民养老体制。新型全民养老保险制度，已经将农村老人纳入到养老体制中，但农村养老服务体系资源不足、分布不均衡的现状得到根本性扭转尚待时日。解决农村老年人的养老服务问题，是新时代应对人口老龄化和加快养老服务体系建设的关键环节之一，农村养老问题也是制约我国养老服务业快速、高效发展的瓶颈。其三，养老从业人员缺失，专业技能不达标。从当前从业现状来看，养老从业人员存在相当大的缺口，而且现有养老从业人员流失相当严重，其中失能、半失能老人养老从业人员问题更为严重。据调查显示，在所有家政服务项目中，老年护理特别是失能老人护理，由于从业责任、风险等因素影响，时常被家政从业者抵触。养老从业人员的紧缺和护理技能专业化质量总体不高的现状，成为制约中国养老产业健康良性发展的瓶颈之一。

　　加大执法力度，保障老年人合法权益

　　张徐宁说，老年人由于生理、心理原因导致维权能力弱，需要政府部门增强主动性，加大执法力度，充分保障其权益。一方面，要清理那些违规违法设立的养老机构。从实体和程序入手，取缔市场上存在的以提供养老为名而实际上仅为赚取老人养老金的养老服务场所。另一方面，相关部门要加强对涉及养老服务活动的监管。一是将养老服务合同纳入政府监管范围。老人一般是不具备辨识对方是否为适格服务主体的能力的，同时，在签订养老服务合同时也因为心理原因极易受骗。因此，对于商业化运营的养老服务合同，政府相关部门应当指导设定合理的格式化合同，载明养老服务提供者的基本义务及违反义务的责任，明确老年人的基本权利以及权利被侵犯时的救济途径和方法。二是将养老机构提供的服务活动纳入政府部门的监管范围，定期检查，防止养老机构不遵守养老服务合同，变相套取老人钱财及虐待老人。特别是对老年人预先支付的养老费用，要严格监管养老机构保证专款专用。像前述让老人吃发霉馒头的养老院，有关部门如果监管主动、及时就不会出现未取得设立许可就投入运营的情况。对于一般侵害老年人养老权益的，应当通过行政手段或者帮助老年人主张民事权利的方式给予救济；而对于涉嫌犯罪的，如涉及诈骗犯罪、非法经营罪、虐待被监护、看护人罪等，司法机关应当及时介入，追究相关责任人的刑事责任，维护好老年人的合法权益。

　　如何完善我国养老制度

　　“解决老有所养问题，要从完善养老制度上入手。”崔建华说，主要是政府应当鼓励养老产业发展，在资金、税收等方面给予养老产业优惠，引导社会资金进入养老产业，依法保障养老产业研发人员的知识产权，从而实现养老产业的创新发展。

　　在完善养老保险制度方面，实现全民参保。要继续坚持社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，进一步完善城乡居民养老保险制度，加快出台职工基础养老金全国统筹方案，建立养老金中央调剂金制度。要加快构建多层次养老保险体系，加快实施基金投资运营，提高基金保值增值能力。

　　鼓励民间资本进入养老行业。养老事业是一项重大的社会工程，单靠政府难免势单力薄。由于养老事业获利薄、周期长、风险大等特点，导致民间资本投入热度不够。在养老资金来源上，政府应当通过法律法规和政策的出台实施，引导民间资本理性投入到养老行业，以弥补政府在养老行业投入的不足。鼓励养老产业发展，养老事业的发展依赖于养老产业的进步。

　　改善、提高现有养老院、敬老院及其他养老机构养老服务水平。提高养老从业人员的专业技能水平，提升养老服务的专业技术水平。在养老服务领域引入大数据技术，推广应用人工智能替代部分人工服务。创新养老机构建设，提升我国养老机构水准。创设养、护、医三结合的具备综合服务能力的养老机构。“养”是满足老年人日常生活饮食的物质需求；“护”是针对老年人的精神生活需求；而“医”则是满足老年人疾病治疗、健康理疗等方面的医疗服务。政府应当鼓励有条件的医疗机构和单纯的以“养”为主业的养老机构合作，争取实现在养老事业中的共赢。

　　合理布局养老机构，进行集约化管理。县级以上地方政府民政部门应当制定本辖区内养老机构设置规划，在许可设立养老机构时综合考虑本区域内养老机构分布，引导养老机构合理布局以及相互之间形成良性竞争局面。对已设立的养老机构，民政部门要加强集约化管理，统筹安排，既不浪费资源，又最大可能满足本辖区内老年人对养老服务的需求。养老机构之间成立行业协会，用于养老行业规范、业务交流和互助指导。

　　创设标准化养老机构之“标准”。标准化养老机构之“标准”，既包括设立时基础设施的标准，也包括设立之后运行的标准。而后者具体包括入住人员分类的标准、养老机构日常运营的标准和提供养老服务的标准等。标准就是尺度，就是衡量养老机构是否合格的外在准则。上述标准既是对养老机构的要求，也是对养老机构的保护。一旦发生纠纷，标准就是裁判的重要依据。 （赵衡）