解读最高检新规:把监督融入检察权运行全过程

　　【原标题:建立健全违法行使职权行为纠正记录机制 织密规范检察权运行的制度笼子——最高检纪检组监察局负责人深度解读《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》】

　　为进一步规范检察机关和检察人员司法办案活动,落实司法办案责任制,加强内部监督制约,促进公正廉洁司法,最高检近日制定出台了《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》 (下称《规定》)。本报记者就此对最高检纪检组监察局负责人进行了采访。

　　记者:制定《规定》的背景及总体考虑是什么?

　　纪检组监察局负责人:习近平总书记多次指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督。司法机关要及时回应社会关切。

　　检察机关作为国家法律监督机关和惩治预防职务犯罪的重要职能部门,依法履行审查逮捕、审查起诉、职务犯罪侦查和诉讼活动监督等重要职责。司法办案是检察机关履行法律监督职能的主要方式,也是检察权最集中的体现。检察权用好了,是对犯罪分子的惩处,也是对人民群众的保护。检察权如果被滥用,不仅会使公民、法人和其他社会组织的合法权益遭受严重的侵害,而且会损害法律监督机关的公信力,影响国家的法治形象,给党和人民的利益带来不可估量的损失。防止检察权的滥用,最根本的对策就是进一步加强对检察权运行的有效监督,确保依法公正廉洁规范司法。

　　司法实践中,检察权运行也存在内部监督制约不到位的问题,特别是动态监督、即时监督不到位。切实强化对检察机关司法办案活动内部监督制约的源头性设计,真正建立起动态、管用的事中、同步监督机制。对办案之中发生的违法行使职权行为抓早抓小,动辄则咎,这既是提高检察机关司法公信力的必然需要,也是新形势下强化内部监督制约的现实选择。

　　最高检党组高度重视对检察权运行的内部监督制约,始终坚持正人先正己,用比监督别人更高的要求、更严的标准监督自己,持续强化自身监督。去年12月在全国检察机关部署开展了为期一年的规范司法行为专项整治工作,重点围绕职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、民行检察、刑罚执行和监管活动监督、控告申诉检察、预防等部门和环节,突出整治司法作风简单粗暴,特权思想、霸道作风严重,执行办案规范和纪律规定不严格,滥用强制措施等八个方面司法不规范的问题。深刻剖析司法不规范问题产生的根源,既有思想观念方面的问题,也有执法作风方面的陋习,更有制度机制不够健全的深层次原因。完善内部监督制度,建立健全违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究机制,已成为十分重要而迫切的“当下之举”。

　　早在2014年12月召开的律师界代表座谈会上,曹建明检察长就强调指出,要研究建立检察机关办案部门和人员违法行使职权的纠正机制和记录、通报及责任追究制度,从制度机制上予以明确和细化。同年12月16日,最高检第十二届检委会第三十二次会议通过的《最高人民检察院关于依法保障律师执业权利的规定》中,也明确规定建立完善检察机关办案部门和检察人员违法行使职权行为记录、通报和责任追究制度。在之后召开的全国检察机关规范司法行为专项整治工作电视电话会议和全国检察长会议上,党组都明确部署要求,建立检察机关办案部门和办案人员违法行使职权的纠正机制和记录、通报和责任追究制度。2015年3月,最高检在第十二届全国人大第三次会议的工作报告明确提出:建立检察机关办案部门和办案人员违法行使职权的纠正机制和记录、通报、责任追究制度。曹建明检察长在赴各地调研时多次强调,要探索对检察机关办案部门、办案人员自身违法违纪行为建立纠正违法通知和违法办案记录、通报、责任追究制度,更加彰显“谁违法审批谁担责、谁违法办案谁担责”这一刚性铁律;并进一步强调,控告、案件管理、侦查监督、公诉等部门都要充分发挥内部监督作用,对发现的检察机关自身违法违规办案问题,依法通知纠正,并实行严格的记录登记制度,监督管理不到位、放任不管也要承担相应责任。

　　根据党组工作部署和曹建明检察长指示要求,在近年来检察机关司法办案内部监督一系列相关制度规范的基础上,结合检察工作实际,最高检纪检组监察局牵头研究起草了《规定》初稿。两次分送机关各相关职能部门书面征求意见,并召开座谈会听取意见建议,曹建明检察长对《规定稿》中的重要问题提出了明确要求并指示尽可能吸收各方意见建议。组局在反复修改的基础上形成了送审稿,10月30日,最高检党组会审议并原则通过。按照曹建明检察长指示和党组要求,我们对《规定稿》再次加以补充修正后,发至各省级院征求了意见建议。综合回顾整个过程,各地各部门对《规定稿》高度重视、充分认可,并就文稿中实体内容补充深化、制度规范衔接、现实操作以及条款项目增删、次序调整、文字表述等方面提出了不少有价值、有针对性的意见建议。经认真梳理整合,按照统筹协调、兼收并容的原则,最大限度考虑并予以吸收、采纳和完善,形成了《规定》审议稿。2015年12月9日,最高检第十二届检察委员会第四十四次会议审议通过。

　　记者:如何理解制定《规定》的重要意义及与相关制度的关系?

　　纪检组监察局负责人:《规定》认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,习近平总书记系列重要讲话精神及司法体制改革要求,紧密联系检察工作实际,体现了严格规范公正文明司法的鲜明态度、坚定决心和强化自身监督的责任意识,既是对来自社会关切的积极回应与敏锐应对,也是加大监督执纪问责力度的刚性载体。《规定》的出台,是规范司法行为专项整治工作的重要制度成果,是从严治检、司法为民,把检察权关进制度笼子,确保公正司法的重要举措,是对检察机关司法责任制的补充和衔接,也是在司法办案活动中落实党风廉政建设“两个责任”,把纪律和规矩挺在前面的有力抓手和务实之策;进一步彰显了把监督融入检察权运行全过程,构建对司法办案活动监督全覆盖,健全检察机关自我纠错机制,着力实现同步监督、即知即改。

　　这项制度与其他制度规范既有相互衔接性,又有功能互补性。比如在与司法责任制的关系上,《规定》明确责任追究适用《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等规定,对依据违法行使职权行为发生的事实、情节和后果所作出的处理,力求做到尺度宽窄同一,对应起来;同时要做到与原有的相关机制区分开来,本制度规范的对象范围明确规定为“正在办理的案件”,集中体现对违法行使职权行为的纠错、纠偏上,明确解决谁来纠正、什么时候纠正等突出问题,建立及时纠正机制,实现责任主体对失范司法行为的有效管控。

　　与其他责任制度对违法行使职权行为的纠正功能相比,本制度更加聚焦正在办理案件中发生的违法违规行为,突出强化责任主体动态监督过程,力求避免检察权行使中逾越边界的权力寻租与出轨,最大限度防止和减少违法行使职权行为对司法公权力、司法公信力造成的破坏与损害。其目的与意义,重在强调推动并有效落实同步监督、事中监督,不同于案件评查、专项检查、申诉复查等活动中发现存在违法行使职权,认定为错案进行纠正并按主观过错追究相关人员责任的“事后补救”、终身追责等情形,而是关口前移、抓早抓小,即时修复、矫正、纠错。

　　《规定》还规定对违法行使职权行为予以纠正的要如实记录,存入司法档案;对违法行使职权问题,查实后由各级院对本院或下级院进行通报;受到责任追究处理的办案部门或办案人员,可以向本院和上一级院进行申诉;将执行本规定的情况纳入检察人员业绩评价体系等,这些都与业已建立或正在建立的司法档案制度、通报制度、检察官惩戒和权利救济制度、业绩评价制度等相关联、衔接和契合。

　　记者:《规定》的基本思路和具体内容有哪些?

　　纪检组监察局负责人:《规定》制定起草遵循的原则是:贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,落实最高检党组和曹建明检察长的要求,规范检察机关司法行为,健全内部监督机制,进一步落实并细化司法责任制要求,确保检察权依法正确行使;回应社会关切,促进队伍建设,解决反映强烈的突出问题,满足人民群众对检察工作的新要求新期待;整合内部监督资源,压实各个主体的责任,构建有序监督网络,形成工作合力,发挥机制威力,着力实现动态监督、快速反应、及时到位,真正体现制度建设的源头治理作用;针对性、指导性、操作性都要强,做到切实可行、有效管用,实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

　　《规定》的制度设计重点针对检察权行使过程中检察人员出现违法违规办案、不规范司法等问题,依照主体责任和监督责任及各相关部门职能,完善司法办案内部监督纠正机制,对检察机关办案部门和办案人员在司法办案活动中正在办理案件所发生的违法行使职权行为,按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则,从范围、对象、类型、情形、认定等层面切入,及时予以纠正、记录、通报、追究责任,真正把司法责任制落实到具体部门和人员,着力推进司法规范化建设。从而促进检察机关内部各个层次、各个方面齐抓共管、各司其职,形成动态、严密的监督纠正违法行使检察权的长效机制。

　　《规定》共计17条,分为七个部分。条文虽然不多,但定位清晰、主题突出、内容全面、结构合理、程序严密、责任明确,与相关制度相互衔接,文字简洁、操作性强。现就其要义进行解读。

　　第一部分(第一条至第三条)属于总则性质,阐明了制定本规定的目的与依据、对司法办案活动的基本要求,并明确了规定的适用对象和适用范围。《规定》第三条规定监督纠正的对象是各级检察机关办案部门和办案人员正在办理的案件已发生违法行使职权的行为。突出强调办案部门和办案人员,以及正在办理的案件,意在强化制度设计定位的针对性和时效性,强化相关责任主体的责任担当与动态监督,重在关口前移、抓早抓小,从而实现对违法行使职权行为的及时有效处理。

　　第二部分(第四条)明确了违法行使职权行为的主要情形。重点列举其行为表征,有针对性地统括了包括侵犯举报人、控告人、申诉人合法权益,侵犯当事人诉讼权利及律师执业权利,违反法定程序或办案纪律徇私办案等行为在内的十八项主要违法办案情形。本条坚持问题导向,直面检察机关司法办案活动中的违法行使职权行为,进行“全景式”的扫描,在已有相关规范性文件概括列举的基础上,根据新的形势和情况,进一步完善违法行使职权行为的类型,使之更全面、更准确、更加具有指向性、针对性。这样能够织密对司法行为进行制度约束的笼子,彰显检察机关从严治检的鲜明态度和坚定决心,让老百姓看得见、摸得着,回应社会各界的关切,满足人民群众的司法期待;同时,以此为镜子和戒尺,形成倒逼机制,以提示及警醒办案部门和人员在办案活动中自觉依法行使职权,远离检察办案纪律红线,严格规范司法行为。本条最后一项引入兜底条款,是考虑在司法办案中涉及违法行使职权的行为形形色色,不一而足,很难完全列举和概括,起草技术上这样处理没有遗漏,能够不留盲区空地。需要说明的是,本文件的标题和内容中的“违法行使职权行为”是广义的,包括违规违纪办案行为。

　　第三部分(第五条)明确了纠正违法行使职权行为的责任主体。《规定》第五条分别对办案部门负责人和检察人员、检察长、副检察长在纠正记录违法行使职权行为中所负的责任作了规定。并强调违反业务工作规范的情况,要向案件管理部门备案;违反廉洁从检等检察纪律规定的,移送纪检监察机构处理,科学合理搭建有效监督制约机制。这样能够充分发挥各层次、各方面职能作用,各负其责,各尽其职,既体现了司法办案部门自身第一道防线的属性,对违法行使职权行为自查自纠、即知即改、立行立改,真正把主体责任扛起来;又体现了检察长、副检察长的相应权责,进一步落实监督管理责任;并体现了案件管理部门、纪检监察机构作为专门监督主体的特点,科学调配、统筹调动各方面的职能、作用和资源,全面有效形成工作合力,从根本上有利于遏制违法行使职权行为。

　　第四部分(第六条至第十一条)明确了对违法行使职权行为的受理、登记、分析、纠正、记录、通报工作机制。规定发现办案部门或办案人员办理案件中违法行使职权的,要及时审查处理,不得贻误;同时为有效落实责任,更好地消化处理群众信访等突出问题,防止出现线索流失、积压、空转等现象,同时及时研判分析信访反映的办案过程中违法行使职权行为的特点、趋势、规律,从而针对性综合施策,规定对投诉、举报或反映违法行使职权的,应当登记和及时分析。《规定》第六条、第七条重点强调对其他办案部门和办案人员违法行使职权行为的纠正,由侦查监督、公诉、刑事执行检察、民事行政检察、控告检察、刑事申诉检察、案件管理等在检察机关内部对司法办案活动具有监督制约职责的相关职能部门,在司法办案活动过程与流程中按照职权和程序并根据违法行使职权行为情节的轻重,依规予以即时性处置,以构建又一道防线;第十条、第十一条则分别强调对违法行使职权行为的记录,要求真实记录并存入司法档案,做到有据可查、全程留痕;对违法行使职权行为的通报,规定只有在调查核实处理后进行,必要时向社会公开。

　　第五部分(第十二条)明确了对违法行使职权行为的责任追究机制。规定根据违法行使职权行为的事实、情节和后果,对相关办案人员作出相应组织处理或党纪、检纪等处分,直至依法追究其刑事责任;对相关办案部门,除对其负责人及直接责任人依照具体情形追究责任,还要视情依照有关规定对部门予以组织处理并开展专项整改;同时,《规定》第十二条注意与《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》关于责任追究规定形成有效衔接,明确对办案部门和办案人员违法行使职权行为的责任追究依据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等规定进行,清晰表明了《规定》与《若干意见》之间紧密配套的相互关系,即责任追究原则上坚持权责明晰、权责相当;坚持主观过错与客观行为相一致,责任与处罚相适应;在过错区分、责任的认定、分类、追责机制和程序上对接、适用《若干意见》的规定,这样使两个文件在对违法行使职权行为的处理层次上相互对应契合,进一步落实并细化司法责任制要求,并从文本表述上予以合理简化,避免重复和矛盾。

　　第六部分(第十三条至第十五条)明确了其他相关措施。对保障被追究部门和人员申诉权利、追究相关领导责任、纳入检察人员业绩评价体系等方面都进行了规定,以使制度建设的整体内容更加趋于健全合理。需要特别指出的是,《规定》第十四条专条明确,办案部门和办案人员发生严重违法行使职权问题的,应当依照有关规定同时追究相关领导责任,体现了“一案双查”的要求。

　　第七部分(第十六条至第十七条)明确了办案部门和办案人员的具体界定范围,并规定制度的生效时间及解释主体。

　　记者:《规定》理解与适用中应当注意把握哪些问题?

　　纪检组监察局负责人:一是关于把对诉讼活动、行政机关违法行使或不行使职权行为未依法实施监督的司法不作为纳入违法行使职权行为范围的问题。《规定》第四条第十七项规定“未依法对诉讼活动、行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为履行法律监督职责,造成不良影响的”。首先,设立本项的基本考虑是,对诉讼活动依法实行法律监督是法律明确赋予检察机关的职责,党和国家高度重视发挥检察机关法律监督作用保障司法公正、促进依法行政,法律上赋予越来越多的职权,人民群众和社会各界也高度关注、充满期待,党的十八届四中全会决定要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。有权必有责,因此检察机关未履行这一职责,也属于违反法律规定行使职权。对不履行监督职责的行为予以明确列出,表明了检察机关依法履职、敢于监督的鲜明态度和问题导向。其次,不履行法律监督职责作为怠政、不作为也是属于广义上的违法行使职权行为表现形式。再次,考虑到诉讼监督事项涉及面广,情况和原因也十分复杂,对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正是四中全会才予以规定的,有着严格的限制,正在研究探索过程中,需要通过试点积累经验成熟后通过法定程序完善立法,在认定和处理上既要严明纪律、严格要求,又要实事求是,有一个度的把握问题,适用中应注意从法律效果、政治效果、社会效果来统一把握。鉴于此,《规定》中作了“造成不良影响”的限制。

　　二是关于对办案部门违法行使职权行为的处理和责任追究问题。本文件的标题是对办案部门和办案人员违法行使职权的纠正、记录、通报及责任追究,对属于办案部门集体名义所实施的违法行使职权,除了按规定予以纠正、记录外,还要进行相应的追责。为此,参照有关规定,《规定》第十二条明确,对办案部门违法行使职权的,应当对办案部门负责人和直接责任人根据具体情形追究责任。至于追究何种责任,要根据其事实、性质、情节、所起作用而定。另外,根据情况,对于确有必要的,还可以对该办案部门采取调整、改组班子成员等组织措施,并在该部门开展专项整改。

　　三是关于办案组织的问题。在文件起草进程中,有意见认为,应关注司法改革中健全司法办案组织的要求与趋势,建议引入“办案组织”的概念,经反复研究,之所以未增加“办案组织”的表述:一是考虑文件标题和制度定位等都强调“办案部门和办案人员”这一概念,再加入“办案组织”一词,层次太多,出现交叉且表述冗长;二是健全司法办案组织,并没有取消或者替代办案部门的设置,《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等有关文件仍然沿用了“部门”这一表述和概念;三是目前各地司法改革的具体进程不尽相同,新旧办案组织与办案模式并存,本规定需要统筹兼顾局部和整体、改革的渐进性与现阶段的实际情况等相关因素;四是新的司法办案组织形式实行独任检察官和检察官办案组这一基本组织架构,而司法责任制的核心是落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则,在坚持这一核心的前提下,对检察官办案组等办案组织形式一样可以视同办案部门,对其违法行使职权行为的纠正、记录、通报及责任追究完全适用关于办案部门的规定。

　　四是关于《规定》的执行问题。制度的生命力和权威在于执行。本规定作为一项重要的检察纪律和内部监督制度,作为规范司法行为专项整治工作的制度成果和长效机制,应当得到不折不扣的贯彻落实,使禁令生威,铁规发力。在起草过程中,就充分考虑了执行力和可操作性问题。为此,专门设计了违法行使职权行为线索登记表和纠正通报及责任追究情况记录表作为附件。根据规定,对线索要求及时如实登记和处置,不得隐瞒和延误;对纠正、通报和责任追究情况要如实记录并存入司法档案。《规定》下发后,各级检察机关应当认真学习、严格执行,并与学习贯彻《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》结合起来,与巩固、深化规范司法行为专项整治工作成果结合起来。纪检监察机构将把监督检查《规定》的落实情况作为明年工作的一项重要内容,把纪律和规矩挺在前面,对违反《规定》的严肃查处和问责。