探索乡镇审计监督全覆盖的“吴中模式”

　　江苏省最早开展农村股份合作制改革的苏州市吴中区，农村集体经济发展态势强劲，与外资、民资和国资成为吴中区发展的“四轮驱动”。苏州市吴中区审计局在区委、区政府和上级审计机关的正确领导下，以党的十八大、十八届三中、四中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神为指导，围绕“推进审计监督全覆盖”这一主线，从2012年起大胆尝试乡镇审计模式改革，在江苏省率先实现“乡镇审计全覆盖”，进一步打造具有吴中特色的审计监督全覆盖新格局。

大胆改革 开创乡镇审计监督新局面

　　自2001年吴中区成立全省首家农村股份合作社以来，至今已累计组建各类农村合作经济组织403家，农民持股率达100%，预计到“十二五”末，全区镇村两级集体总资产将达400亿元，总收入突破30亿元，村均稳定收入超1000万元。农村集体经济的快速发展不断对乡镇审计工作提出新要求。2012年6月，在吴中区委、区政府的大力支持下，吴中区成立全省首家“乡镇审计服务中心”，定编40人，作为吴中区审计局下属全额拨款事业单位，其主要职责是开展镇（区、街道）审计工作，并开始向各镇（区）派出审计分中心，真正把“国家审计链”延伸至镇、村和社区。至2014年初，吴中区已先后在城区、木渎镇、胥口镇、甪直镇、东山镇、临湖镇等设立6个分中心，同时撤销各镇（区）原有“经济管理科”兼任的乡镇内部审计职能，将其部分审计人员纳入乡镇审计队伍，从而形成“区审计局——乡审中心——六分中心”三位一体垂直审计架构，实现对乡镇审计工作的统一管理。
　　吴中区“乡镇审计服务中心”成立后，把乡镇审计上升到区级国家审计层面。一是提升乡镇审计独立性，乡镇审计服务中心的人员由区审计局统一管理，经费由区财政预算保障，完全改变了过去乡镇审计作为内部审计、审计人员作为兼职人员的身份，确保了审计的独立性。二是提升乡镇审计规范性，把乡镇审计纳入区审计局统一管理，把国家审计的标准和规范引入乡镇审计，改变了过去乡镇审计“十家锅灶九不同”的局面，真正将乡镇审计上升到国家审计层面，提升了乡镇审计的专业化和规范化水平。三是提升乡镇审计权威性，吴中区审计局每年将乡镇审计项目计划纳入全区审计工作计划并经区政府发文，每年对乡镇审计发现问题的整改落实情况进行“回头看”，不仅促进各级领导更加重视和支持审计工作，而且在揭示问题、采纳建议、促进整改等方面发挥出更强有力的监督作用。
 

完善机制 推进乡镇审计监督全覆盖

　　乡镇审计监督全覆盖的推进离不开制度保障，吴中区审计局积极探索，形成一套切合吴中实际的乡镇审计工作制度和机制，为乡镇审计的蓬勃发展奠定了坚实基础。
　　一是完善格局，实现审计组织全覆盖。理顺全区审计机构管理体制机制，目前吴中区已形成了以度假区、开发区2个审计分局、区乡镇审计服务中心及其下属6个分中心为主体的审计组织全覆盖网络，监督范围覆盖至全区各镇（区、街道）、村（社区）。全区乡镇审计人员达62人，其中75%在40岁以下，88%具有本科及以上学历。大力构建“一体化”乡镇审计新格局，吴中区审计局对乡镇审计工作进行统一管理，乡镇审计服务中心对各镇（区）审计分中心的审计计划、审计实施、审计人员调配等进行统筹协调，促进全区乡镇审计形成合力，充分发挥审计资源的规模效应，形成了一套切合吴中实际、具有吴中特色的乡镇审计工作机制。
　　二是健全机制，实现审计对象全覆盖。推动吴中区政府于2013年出台《吴中区乡镇审计工作暂行规定》、《吴中区镇（区、街道）投资建设项目工程结算审计办法（试行）》、《吴中区镇（区、街道）管干部经济责任审计办法（试行）》等3个乡镇审计办法，从而将镇属行政事业单位、镇管干部经济责任、镇村两级集体资产、集体资金建设项目全部纳入审计范围。实行“必审制”、“年审制”和“轮审制”相结合，对镇管干部离任审计、政府（集体）投资建设项目等实行“必审制”，对镇级集体资产经营公司（集团公司）等实行“年审制”，对镇管干部任中审计、行政事业单位、财政专项资金、其他农村集体经济组织等实行“轮审制”，从而有深度、有重点、有步骤地推进审计对象全覆盖。
　　三是加强规范，实现审计内容全覆盖。根据李克强总理对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖的要求，依托不断健全的乡镇审计工作机制，吴中区进一步提出对公共资金、公有资产（包括国有和集体资产）、公有资源（包括国有和集体资源）实现审计监督全覆盖，将乡镇审计监督全覆盖作为推进全区审计监督全覆盖的先导。在《吴中区乡镇审计工作暂行规定》等3个乡镇审计办法的基础上，吴中区审计局于2014年制定了《农村集体经济组织财务审计操作指南》、《镇（区、街道）投资建设项目工程审计操作指南》、《镇（区、街道）内管干部经济责任审计操作指南》等3个乡镇审计操作指南，确保审计内容不留盲区和死角。
 

有力推进 实现乡镇审计监督新发展
 

　　经过2012年至2014年“乡镇审计建设年”、“乡镇审计推进年”、“乡镇审计提高年”三年发展，吴中区乡镇审计面貌焕然一新，全区农村集体经济健康运行也得到有力保障。以国家审计的要求开展乡镇审计工作，使得乡镇审计的视野和角度发生了转变，不仅仅局限于规范某个乡镇的内部管理，而是站在全区的角度为农村经济社会发展出谋划策。
　　一是财政集体资金必经“审计关”。加强对乡镇财政、集体资金全方位、标准化、全覆盖的审计监督，2013至2014年，吴中区乡镇审计机构共计开展财政财务审计项目395个，提出审计建议1060条，完成政府及集体投资审计项目5879个，节约资金11.34亿元，在区审计局网站公开乡镇工程结算审计核减率超过25%的项目72个，使得乡镇的财政管理和工程管理不断得到规范，审计报告、专报等获当地主要领导批示20次，促进各镇（区）出台制度文件36项，审计工作受到各地党委、政府的高度好评。
　　二是干部权力运行必经“审计关”。吴中区乡镇审计服务中心成立后，2013年正值吴中区村（社区）“两委”换届选举之年，全区所辖14个镇（区、街道）的120多个村（社区）干部面临换届选举，该区严格按照“先审计后选举”的程序，开展了专项经济责任审计，在审计中重点关注了重大投资决策、股份合作社分红、实事工程建设、土地承包及流转、农民参保等情况，提出了300多条审计建议，并在各村（社区）公开审计结果，保障了各村（社区）的阳光换届。至今每年对村（社区）主要负责人以及集体经济法人的任中审计比例不低于30%，离任审计达到100%覆盖。

　　三是重大决策项目必经“审计关”。通过审计关口前移，拓展乡镇审计功能，充分发挥乡镇审计的预防和预警作用，创新开展乡镇资产和土地回购、集体资产经营公司转股等专项审计，未经审计不予回购和转股，从而为地方党委、政府决策提供可靠依据。对规模以上乡镇投资项目开展全程跟踪复核，开展了“美丽乡村”建设、省园博会园博园等建设项目跟踪审计，促进乡镇投资项目科学决策、规范管理和高效运营，目前正在逐步探索对超亿元的建设项目开展绩效评价。同时，积极助推乡镇制度建设，由乡镇审计机关参与制定了《关于进一步加强度假区政府性投资建设项目管理的若干意见》、《园博园建设工程项目管理指导手册》、《木渎镇工程造价过程控制工作细则及要求》等制度10多项，为乡镇重大投资决策提供了有效帮助。