按日连续处罚办法迎来首次修改

　 　加大执法力度 增强可操作性

　　拟调整适用范围，取消30日的复查期限

　　“调整适用范围，取消复查期限30日的规定”。实施不到两年半，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》迎来首修，旨在贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》，进一步加大环境执法力度，增强按日计罚措施的可操作性。

　　记得2017年全国两会期间，环境保护部部长陈吉宁在谈及“按日计罚”在操作层面的执行困难时曾打了个比方，“如果你上公共汽车，抓到你没有票，得先补票，如果拒绝补票，才能够进行处罚。”

　　5月18日，新编制的《环境保护部关于修改〈环境保护主管部门实施按日连续处罚办法〉的决定（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）出现在了环保部网站，并向社会公开征求意见，截止时间为6月18日。

　　记者看到，在按日计罚适用范围上，征求意见稿第五条第一款新增“未依法取得排污许可证排放污染物的”，实施按日连续处罚。第五款，将之前“违法倾倒”扩至为“非法排放、倾倒、处置危险废物的”，实施按日连续处罚。

　　在按日计罚实施程序上，征求意见稿将原第十条修改为：“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之后，组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。” 删除了之前的“三十日内”、“以暗查的方式”。

　　在按日计罚方式上，将第十七条修改为：“按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。”删除此前的“再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行”。

　　同时，一并删除之前第十八条：“再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。按日连续处罚次数不受限制。”

　　据了解，针对环境违法成本低的问题，2015年1月1日实施的新环保法中首次引入按日连续处罚制度，颇受各方关注。作为这项制度的配套办法——《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》也于同日实施。

　　实施过程中，一些环保执法部门和企事业单位对如何启动如何实施，如何认定拒不改正等问题，存在诸多不同声音。尽快修改配套办法，也日益成为各方广泛共识。

　　 ■ 基层声音

　　“不限期的按日计罚”更给力

　　5月18日，征求意见稿在网上刚一公布，就引起了不少基层环境执法人员的关注。

　　“对长期在一线执法的基层执法者，征求意见稿最利好的消息就是拟取消复查期限三十日的规定。”江苏一位基层执法人员告诉记者，“按日计罚”作为新环保法赋予基层执法人员的利器之一，刚开始用时，因为“复查”的环节和期限，使用起来感觉不能挥舞大刀，罚金最多是30倍，我们基层执法人员常戏称之为“一把需要不停打磨的钝刀”。

　　这把“钝刀”带来的问题是，有部分违法企业甚至有“接受处罚买平安”的想法，他们宁愿接受环保部门的处罚，也不愿意守法经营。一位执法人员表示，其根本原因就在于按日计罚在制度设计上的一些缺陷，导致本意解决“守法成本高、违法成本低”的立法初衷并没有完全实现。

　　“法律的威慑力还未得到充分发挥”在按日计罚制度的执行中表现得尤为明显，不少基层执法人员都向记者表达了这一观点。

　　而征求意见稿取消复查期限和环节，成为“不限期的按日计罚”，这意味着使用按日计罚处罚的案件将成为“无上限”的新手段，无疑将对部分长期违法排污企业起到极大的震慑作用，成为环境处罚经济罚上的一剂猛药，将使环境执法力度达到量变级新高度，有利于部分疑难杂症的解决。记者了解到，这可能是征求意见稿带给基层环境执法者的最振奋人心之处。

　　另外，对于征求意见稿第五条增加了未依法取得排污许可证排放污染物可以使用按日计罚的情形。一位执法人员告诉记者，这将有效遏制违法违规项目建设，使部分违法违规项目再无生存空间，从而彻底奠定排污许可证在环境管理制度建设中的“身份证”地位。

　　不过，东北某地的一位执法人员略有点担忧，因为当地的排污许可制度还未完全落地，如果执行新的按日计罚办法恐怕困难不少。

　　还有执法人员认为，如果征求意见稿最终得以顺利实施，将有利于促进环保执法部门日常工作向纵深发展，环保执法部门务必要进一步梳理工作思路，优化管理行为，提高执法能力，同时也要促进管理人员强化服务企业与加大打击力度并重。

　　采访中，有不少执法人员对此表示了同感，环保部门不仅要加大打击力度，更要服务企业。因为打击不是目的，促使其自觉守法才是目的。

　　“我们从来不愿意看到‘天空蓝了一大片，企业死了一大片’的结果；我们从来最期望还是天更蓝，水更清，经济更加兴旺繁荣。经济发展与环境保护从来不是死对头，绿水青山就是金山银山。”

　　还有执法人员提出，征求意见稿通过后是否能够先试点实施，给予基层一定的执行缓冲期。

　　此外，虽然征求意见稿取消了复查环节，简化了执法过程，给执法者松了绑，但基于执法经验，他们还是建议执法者执法中还是要及时进行后督查，直到企业违法行为整改到位，并保留执法痕迹，使执法链闭环。这既是执法的要求，其实也是对可能存在的针对企业的极少数恶意举报的提前防范。

　　为什么要修改原办法？

　　为进一步加大环境执法力度，解决现行的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号，以下简称《办法》）规定过于原则的问题，增强可操作性，突出实用性，环境保护部研究起草了《办法》修正案。

　　 按日计罚执行情况如何？

　　按日连续处罚制度是《环境保护法》确定的新制度、新手段。为贯彻执行《环境保护法》，严惩违法排污行为，规范按日连续处罚的实施，环境保护部2014年12月19日发布了《办法》，与《环境保护法》同时实施。

　　《办法》实施后，各级环保部门积极适用按日连续处罚手段查处违法排污行为。

　　经统计，2015年，全国按日连续处罚案件715件，罚款数56954.41万元，每起案件平均处罚金额约为79万元。2016年全国按日连续处罚案件1017件，增长42%；罚款数81435万元，增加43%。按日连续处罚案件平均处罚金额约为80万元，平均计罚天数约为15天，最长计罚天数为141天，最短计罚天数为1天。

　　从适用情形上看，2016年按日连续处罚的案件适用《办法》规定的“超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”情形占72%；适用“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的”情形占11%；适用“排放法律、法规规定禁止排放的污染物的”情形占2%；适用“违法倾倒危险废物的”情形占1%；适用“其他违法排放污染物行为”占 11%；适用《大气污染防治法》规定的“未依法取得排污许可证排放大气污染物的”情形占3%。

　　 让超标排污企业付出高昂代价

　　修改《办法》，是加大环境执法力度的迫切要求。

　　2016年，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪五类案件的数量增长较快，但按日连续处罚的总体案件最少。

　　按日连续处罚在实际中主要针对的是常规违法排污问题，特别是超标排污问题。自2015年实施以来，按日连续处罚案件数量波动不大，平均每月维持在50~60件，虽然2016年月均按日连续处罚案件量达到了80件，但是每个案件的平均处罚额度并没有出现增长。按日连续处罚案件增长幅度相对较少，处罚力度保持不变。

　　按日连续处罚手段没用充分发挥其应有的威力和重要作用，主要原因是制度设计对于执行现实不匹配或者实施成本较高，需要对《办法》进行修改，有利于进一步加大执法力度。

　　修改《办法》，是配合工业污染源全面达标排放行动的重要举措。

　　工业污染源全面达标排放行动已经在全国实施，目前工业企业达标率只约为70%，还有大量违法企业超标排污。

　　要扭转目前企业较大比例的超标现状，使企业守法成为常态，必须加大执法力度，采取最严厉的手段惩治超标行为。

　　现阶段而言，要用足按日连续处罚手段，使超标排污企业付出高昂的经济代价，进而逐步促使企业达标排放，推进企业守法。

　　修改《办法》，是贯彻执行新法新规的迫切要求。

　　当初《办法》的制定主要是为了细化《环境保护法》第五十九条的规定， 但2016年新修订的《大气污染防治法》对按日连续处罚的情形有了新规定，即将修订出台的《水污染防治法》也将对按日连续处罚做出相应规定。

　　目前，环境保护部正在进行的以排污许可证制度为核心的环境管理制度改革，客观上需要强化违反许可证制度的处罚措施。因此，按日连续处罚的适用范围需要根据新法新规的要求适当做出调整。

　　 相关法律

　　《水污染防治法》 第一百二十三条 违反本法规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚：

　　（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；

　　（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；

　　（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的；

　　（四）建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。

　　 ■ 主要修改两方面内容

　　调整适用范围

　　修改内容：将《办法》第五条关于按日连续处罚的适用范围进行调整，增加一项“未依法取得排污许可证排放污染物的”。将“违法倾倒危险废物的”修改为“非法排放、倾倒、处置危险废物的”。

　　修改理由：增加无证排污的情形，是贯彻落实《大气污染防治法》和即将修订出台的《水污染防治法》的具体举措，也是许可证制度改革的客观要求。修改“非法排放、倾倒、处置危险废物”主要是为了与《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中相关表述一致。

　　取消复查期限三十日的规定

　　修改内容：一是《办法》第十条关于复查期限三十日的规定予以取消。修改后的第十条表述为：环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之后，组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。二是取消《办法》第十七条、第十八条关于再次复查的规定。

　　修改理由：复查期限三十日的规定影响按日连续处罚制度威力的发挥，也束缚执法人员的手脚，且没有上位法的依据。复查期限取消后，执法人员无论何时去复查均可，就没有必要规定“再次复查”了。取消复查期限和再次复查的规定，将对加大执法力度和简化执法产生重大影响。