海洋督察组：5省市围填海“失序、失度、失衡”问题突出

　　围填海政策法规规划落实不到位、围填海项目审批不规范、海洋生态环境保护存薄弱环节，特别是一些围填海项目存在政府主导未批先填现象……近日，经国务院批准，国家海洋督察组向广东、山东、上海、浙江、天津等省（市）政府反馈了督察发现的问题。

　　围填海政策法规规划落实不到位

　　针对当前围填海存在的“失序、失度、失衡”等突出问题，2017年下半年，第二批国家海洋督察组分别进驻浙江、广东、天津、上海、山东五省（市），开展以围填海专项督察为重点的海洋督察。

　　督察组在浙江省发现，该省海洋与渔业局、省财政厅印发通知，允许用海单位在海域使用金没有足额缴纳情况下办理用海确权手续，违反《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》，截至海洋督察进驻时，仍有9个项目未缴纳海域使用金8061万元。舟山、宁波、台州、温州通过建设围堤等方式，人为侵占滨海湿地，破坏海洋生态环境，同时造成大量海域被违法圈围，共计5个项目8045公顷。此外，2013年~2017年，浙江省共填海造地8820公顷，实际落户项目用海面积5082公顷，空置率达42.38%。

　　在上海，督察组发现，《海域使用管理法》实施后，上海市未及时对长江口河口海域进行划界，仍沿用既有管理方式。长江口河口海域权属管理、海洋工程环评审批不到位。2012年以来，在长江口区域9个滩涂整治项目、7个新建或扩建港口码头项目、29个采砂项目均未办理相关用海手续，未依法开展海洋工程环境影响评价。

　　山东省则存在地方性法规制度与围填海管控政策不一致。2004年制定的《山东省海洋环境保护条例》部分条款与修改后的海洋环境保护法律法规不符，未及时修订。海域资源节约集约利用政策落实不到位。沿海地市存在填而未用现象，填海成陆后，空置浪费严重。2012年以来，全省填海造地11357公顷，空置率近40%。

　　广东省围填海项目审批不规范、监管不到位。省有关部门明知违法案件正在查处，仍然为茂名博贺新港区防波堤等3个项目办理海域使用手续。深圳市、珠海市超越审批权限，违规将围堰、暗渠等8宗改变海域属性的非透水构筑物或永久性用海作为临时用海审批。特别是政府主导违法填海问题突出。2012年以来，广东省查处未批先填违法案件281宗，确认违法面积1627公顷，其中，政府主导违法填海面积1528公顷，占比达93.9%。

　　天津市相关规划区划填海规模严重超出渤海资源环境承载力。天津市相关规划区划未落实《全国海洋功能区划（2011-2020年）》对渤海围填海提出的“两个最严格”管控要求，规划填海规模远超《天津市海洋功能区划（2011-2020年）》建设用围填海控制数。《滨海新区城市总体规划（2011-2020年）》和旅游等相关行业规划拟填海面积达到413.6平方公里，是海洋功能区划围填海控制数92平方公里的4.5倍。《天津市近岸海域环境功能区划》指标低于国务院批准的《天津市海洋功能区划（2011-2020年）》规定的环境要求。

　　海域使用审批不规范监管不严

　　浙江省存在化整为零、分散审批现象。督察组发现，舟山、台州3个用海项目填海259.7公顷，被拆分为8个单宗不超过50公顷的项目由省政府审批，规避国务院审批。未批先建问题突出。2012年以来，未批先建项目109个，违法用海3600多公顷。执法不作为、乱作为问题突出。温州市乐清市白沙岛标准海塘加固工程，2007年开工至今未办理用海手续，直至海洋督察进驻前才立案查处。2012年以来，全省有18起海洋违法案件存在定性或适用法律错误等问题，少计算罚款约9.7亿元。

　　上海市也存在围填海项目存在化整为零、分散审批现象。上海市临港物流园区奉贤分区4宗项目填海面积分别为23.07公顷、17.87公顷、27.42公顷、37.23公顷，地理位置相邻，为同一海域使用权人、同一发改委批文、同日审批，在建设过程中，4个项目作为整体项目统一招投标、统一施工，将应由国家审批的项目变为地方直接审批。

　　山东省滨州、东营、潍坊、烟台、威海等地发改部门违反围填海计划管理相关规定，在未取得用海预审意见和围填海计划指标的情况下违规办理12个围填海项目立项。2012年以来，全省未经批准填海1593公顷，多数由政府主导或国有企业实施。在国家进一步严格管控围填海的形势下，2016年以来蓬莱市政府组织实施蓬莱西海岸海洋文化旅游产业聚集区项目违法填海203.6公顷，省市海洋部门自2016年9月累计4次下达《责令停止违法行为通知书》，直至 2017年9月20日才完全停工。2012年以来，全省尚有6.45亿元罚款未追缴到位。

　　广东省存在以罚代管、填大罚小现象。阳江市2015年9月查处阳江港J7#码头工程违法填海行为，在当事人缴纳罚款后继续违法施工的情况下，对新增4.13公顷违法填海未立案查处，2017年3月仍取得海域使用权证。行政处罚名罚实保。中山翠亨新区管委会向其下属企业返还违法填海罚款，目前已拨付2.7亿元。湛江市对东海岛开发投资有限公司违法填海处罚5.17亿元，指定当事人将处罚款缴入湛江经济开发区账户，未按规定缴入市财政的罚没款专户。

　　天津化整为零分散审批问题突出。全市共有13个总面积达1548公顷依法应报国务院审批的围填海建设项目，被拆分为38个单宗面积不超过50公顷的用海项目，由市政府予以审批。全市另有2829公顷的填海土地被拆分成76个虚假项目“用海”，取得海域使用权证后，统一交由土地部门收储。截至海洋督察进驻时，全市有121个项目4366公顷违法用海，未依法处罚就发放了海域使用权证书；另有违法填海7884公顷也未依法进行处罚。政府主导大规模违法填海造地。全市违法填海12250公顷，占全市填海总面积的44%。

　　海洋生态环境保护监管不力

　　浙江省海洋保护区监管不到位，舟山普陀中街山列岛国家级海洋特别保护区和南麂列岛国家级海洋自然保护区内的交通码头项目未批先建。督察组在了解入海排污口设置等情况时，省环保部门提供了462个入海排污口的情况，经督察组排查发现，全省各类入海污染源1376个。国务院要求长三角地区近岸海域汇水区域城镇污水处理设施应于2016年底前全面达到一级A排放标准，但省政府将完成时限推迟到2017年底。截至海洋督察进驻时，全省近岸海域汇水区域尚有15个城镇污水处理厂未完成一级A提标改造。

　　上海市近岸海域污染严重。上海市提供了98个陆源入海污染源，与督察组核查发现的148个陆源入海污染源存在差距。沿岸海域长期处于严重富营养化状态，2012年至2016年劣Ⅳ类水质面积平均比例高达70%。长江口生态监控区长期处于亚健康状态，杭州湾生态监控区长期处于不健康状态。特别浦东新区竹园污水处理厂排海管道等19个离岸排放入海排污口，未依法办理用海审批手续；国务院要求长三角区域近岸海域汇水区域城镇污水处理设施应在2016年底前全面达到一级A排放标准，但市政府将完成时间放宽至2019年底。。

　　督察组在了解山东省入海排污口设置等情况时，省环保部门提供了558个入海污染源的情况，经督察组排查发现，全省各类陆源入海污染源899个，仅有153个纳入监管。东营市越权审批105个海洋石油勘探开发项目环评报告书，其中13个位于黄河三角洲国家级自然保护区，1个位于东营利津底栖鱼类生态国家级海洋特别保护区。省级和部分市县级环保部门未严格执行《海洋环境保护法》规定，有38个海岸工程建设项目环评审批前未征求或未取得相关部门意见。

　　广东省入海排污口摸排清理工作滞后，底数不清。广东省提供了548个入海排污口、299个养殖排水口的情况，经督察组排查发现，广东省各类陆源入海污染源2839个（含891个养殖排水口），大量入海排污口未纳入监管。全省合法审批的入海排污口仅125个，开展监测的75个入海排污口中，有26个连续五年超标排放。全省近岸仍有12%的海域为劣四类水质，主要分布在珠江口、汕头港、湛江港等近岸海域。

　　天津市入海污染源超标严重。全市8条入海河流中，除独流减河外，海河等7条入海河流断面常年处于劣V类水质；11个入海综合排污口近五年超标率达55%以上。对华能绿色煤电临时排海口超期排放监管不到位；渤海石油排海口和天津港1号泵站2个排污口，未按要求完成清理整顿工作。8个海岸工程建设项目环评报告书未严格履行《海洋环境保护法》关于征求有关部门意见的法定程序。

　　编后：

　　记者注意到，此次海洋督察反馈的5省（市）围填海“失序、失度、失衡”问题可谓触目惊心，且并非个别现象，特别是政府主导未批先填，化整为零、分散审批，财政代缴或返还罚款等审批监管不作为、乱作为的情形普遍存在。

　　对此，督察组要求，5省（市）要厘清责任，严肃问责，实施最严格的围填海管控制度，分期分批拆除违法且严重破坏生态环境的围海。实施流域环境和近岸海域综合治理，开展入海河流综合整治，规范入海排污口管理，严控陆源污染物排放，切实保护海洋生态环境。各级政府要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，彻底扭转重开发轻保护的惯性思维。

　　据了解，根据国务院批准的《海洋督察方案》要求，被督察对象要落实督察组提出的督察整改要求，于督察情况反馈后30个工作日内制定完成整改方案，并在6个月内报送整改情况。根据需要，自然资源部将对重要督察整改情况组织“回头看”。没有在规定期限内落实整改要求的，自然资源部可以依法采取实施区域限批、扣减围填海计划指标等措施予以处置。被督察对象整改落实情况通过中央或当地省级主要新闻媒体向社会公开。

　　法制网记者 蔡岩红