南京规划行政执法裁量权 防"同事不同罚"

　　6月1日起，南京市所有行政执法部门将在半年内对全部执法权力进行量化、细化并公布实施。这意味着，今后罚款的额度、拘留的天数、扣押的期限，会变得“不好商量”或“没得商量”。

　　根据新近公布的《南京市规范行政执法裁量权规定》，南京行政权力清单上的10种行政权力，包括处罚、许可、强制、征收、征用、奖励、确认，共5000余项权力事项，全部制定全市统一的行政执法裁量权基准，即对执法权逐一建立具体的细化标准，赋予裁量权明确的法律效力，一把尺子量到底，克服裁量的随意性，抑制权力寻租，同一案情，只能有相同的处理结果。

　　执法不公和随意执法，问题突出。规范执法裁量权，各地都在推进。南京市法制办介绍，多数省市仅对行政处罚的裁量权进行细化，而南京将政府部门所有行政执法权量化、细化，作为办案依据，此举开了全省先河。

　　自由裁量权的弹性空间有多大？

　　南京市环保局法规处处长石勇说，法律赋予行政机关及执法人员一定程度自由处罚的权力，不少污染案处理中，处罚结果可能相差数倍甚至数十倍金额。像《水污染防治法》对超标排放的处罚，是责以限期治理，处以缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款，处罚便有了弹性空间。在现行环保法规中，处罚金额自由裁量幅度较大，低则100元以上1000元以下，高则10万元以上100万元以下；罚款倍数最低1倍，最高5倍；罚款比例最低的10%以下，最高的50%以下。处罚方式有近40项，如对水污染的处理，除限期改正、罚款，还有停产整顿、停业关闭、移交司法机关追究刑责，采用哪种方式，都有弹性。

　　省内一家民营企业负责人介绍，公司一名新聘员工没签劳动合同，人社部门查处，按法律条款，可处500元至2万元罚款，结果执法人员罚2万元。企业对处罚不服，申请行政复议，结果败诉。法院对行政诉讼案的判定，只是合法性审查，只要行政部门执法不违法，都支持原判结果。

　　“罚几百，还是罚几万，全凭他一支笔，这是法律允许的，你一点办法没有。”上述负责人说，即便企业不违法，执法人员常上门检查，也让企业吃不消。最近，工商部门就多次上门检查发票，对企业餐饮报销发票提出质疑，认为企业靠请客户吃饭，争取订单，搞不正当竞争。他只得四处找人，“努力协调”。

　　省内一位环保设备生产商直言，最懂法的就是执法部门，怎么处罚他们都不违法。他刚缴完一笔罚款，起初，执法人员要罚500万元，拖了4个月，最后罚了10万元，两种结果都合法。他感慨，企业有法务部，有专家顾问，但最终还是靠关系。这位在市场摸爬滚打30年的民企老总抱怨，疏通人脉、维持关系耗费大量精力。他总结出两条：尽量不违法；逢庙就烧香磕头。

　　高弹性的行政处罚权影响环境管理，为确保结果公正，南京环保局6年前即启用行政处罚裁量辅助决策系统，执法人员按表格要求调查、取证、检测，最终处罚权交给电脑。所有处罚案件上网公布，人人可查。

　　去年以来，南京处理6起超标排放案，罚款无一相同，最少的南京高欣水务有限公司，罚了12.3万元，最多的中石化扬子石油化工有限公司，罚了24万元。对此，无人提出异议，因为罚多少都是电脑算出来的，而非人为决定。南化公司多次受到环保部门查处，公司安环处处长唐世发说，每次查处，执法人员都把现场笔录、现场照片、相关检测数据输入办案系统，系统自动生成处罚结果，大家心服口服，用不着找人疏通关系。

　　一套较为完备的处罚决策软件，背后是对成百上千种违法情况的分析总结，工作量巨大。南京市公安局启动赌、毒、娼案件网上处理，输入违法人和违法事实，网上办案系统自动生成处罚结果。南京后宰门街道派出所教导员刘宁介绍，以前，基层派出所自由裁量权不小，不少案件，能罚款了事，也能关你15天；而现在，是罚款500元，还是拘留15天，不是领导，而是电脑告诉你。

　　大多数行政处罚权是通过分档、分级，减少裁量空间。按《南京市容管理条例》，建设单位无许可处置渣土，可处以3万元以上、30万元以下罚款。该市鼓楼区行政执法大队大队长章晓勇说，这么大的处罚空间，极易导致权力寻租。去年，南京城管在3万元和30万元之间，以10万元、20万元为界，分成4个罚款等级，倒土多，罚款就多，减小自由裁量的空间。 本报记者 颜 芳

　　【专家视点】

　　我国立法相对集中在国家层面，而国家立法强调原则，使用大量定性标准，如“可以”“从重”“从轻”“根据不同情节”“根据所造成的危害后果给予处罚”，执法缺乏量化尺度，自由裁量空间大，导致执法权滥用。南京建立全覆盖的自由裁量权基准，解决法定授权如何公正执行，对依法行政具有现实针对性。

　　——南京大学法学院教授王太高