中国医药报：推进依法行政 规范稽查执法

监管大视野

朱勤虎

　　今年是全面推进依法治国的第一年。国家领导人强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。规范行政执法行为是依法行政的重要组成部分，是建设法治政府的核心，是建设法治国家的基础。近年来，江苏省食品药品监管系统通过健全执法制度，严格执法程序，完善执法机制，提高执法能力，落实执法责任，加强执法监督，在规范稽查执法行为方面取得了一定的成绩。

加强制度建设

　　俗话说“没有规矩，不成方圆”。规矩也就是规章制度，建立健全稽查执法制度，是稽查工作规范化、科学化、程序化的重要基础，是稽查事业良好、健康发展的有力保障。江苏省局围绕规范稽查执法的基础工作，加强了配套制度建设，增强了制度建设的科学性、针对性和可操作性。

　　一是制定《江苏省食品药品监管系统行政处罚程序规范》。对行政处罚的管辖权，以及违法行为的立案、调查取证、处罚决定、听证和执行结案等程序都作了具体的规定，成为全系统实施行政处罚的制度性文件，起到了保证全系统正确行使行政处罚职权，规范行政处罚行为，保护行政相对人合法权益的效果。

　　二是出台《江苏省药品监督行政处罚适用自由裁量指导意见》。遵循公正公开、教育与处罚相结合、过罚相当、平等和排他的原则，梳理带有行政处罚自由裁量权内容的执法依据，根据违法事实、性质和具体情节、危害后果，确定合理的处罚幅度，并就“免于”、“不予”、“应当”、“可以”、“从轻”、“从重”等行政处罚情形作出界定。《指导意见》在全省的贯彻实施，在一定程度上有效遏制了乱用、滥用自由裁量权的现象，统一了稽查执法尺度，同时有利于预防稽查执法腐败，有利于维护食品药品监管部门的公信力。

　　三是修订《江苏省食品药品稽查执法案卷评查办法和标准》。根据工作需要，在原有的案卷管理规定和评查标准的基础上，修订了全系统稽查执法案卷评查办法和标准。每年都组织对全系统的执法案卷进行检查评比，通过分组评议、交互反馈、公开评议和复核评审等形式，对各地随机调选的案卷进行审查，并通过省局主办的《稽查动态》通报评查结果，对优秀的案卷进行表扬点评，对发现问题的案例进行督促整改。从历年的评审结果看，参评的案卷总体上文书齐全、检查内容全面、执法程序到位、证据完整、定性准确、处罚合理，真实反映了江苏省案卷文书制作质量和案件整体办理水平。

加强执法监督

　　开展执法监督活动，是规范执法权力运行，推进依法行政的必然要求。江苏省局注重从源头抓起，推进权力阳光运行机制、公开行政权力、公开行政处罚信息等基础工作的开展，完善监督制约机制，增强自我约束能力。

　　一是坚持查审分离和重大案件审理机制。制定《江苏省食品药品监管系统查处药械违法案件暂行规定》，进一步加强案件管理，坚持调查和审理相分离的原则，推进调查和审理部门衔接配合，达到相互监督、相互制约的目的。同时建立重大案件集体审理的制度，规定责令停产停业、吊销许可证、撤销批文或较大数额罚款的行政处罚案件必须经局案审会讨论决定。

　　二是强化案件督查督办。在《药品监督稽查督察工作管理办法》的基础上，出台《江苏省食品药品案件督办管理办法》，对督办范围、办理程序、督办措施进行了详细规定，对加大重大案件的查处和规范督办行为起到了积极作用。同时，根据案件危害、性质、影响和涉案金额，将案件分为A、B、C、D四级分类管理，按类别规定案件上报时限和要求。

　　三是加强对案件办理的考核。出台《江苏省药品监督稽查工作考核办法》，重点对案件线索管理、案件调查处理、重大案件上报和案卷存档管理等方面进行考核，并将考核结果和表彰奖励、执法经费安排挂钩，充分发挥考核评价的工作调控、激励先进、鞭策后进的作用。

　　四是加强执法监督。开展年度行政执法监督检查工作，以听取汇报、调阅案卷、实地察看等方式，对各地案件查处情况进行全面了解和评估。积极推进行政权力公开，依照行政权力事项分类标准，以现行法律、法规和规章、部门“三定方案”和法律法规授权为依据，填制行政权力事项汇总表，绘制权力运行流程图，共梳理出行政处罚权力事项353项、行政强制19项，进一步规范了执法程序和细化了执法流程。根据国家总局案件信息公开实施细则，依法及时公开行政处罚信息，在依法保护证人的前提下，为当事人行使阅卷权利提供便利，保障行政处罚当事人的知情权和救济权。

　　五是推行行政执法责任制。联合纪检监察部门围绕分解执法职责和落实行政过错责任追究等重点环节，深入推行行政执法责任制。建立行政执法廉政监督卡制度，由行政相对人针对稽查人员在执法过程中是否秉公执法、以权谋私等情况进行填写后，邮寄至局纪检监察室。对于不严格执行法律法规、因故意或重大过失未发现线索、发现线索不报、有案不立、查处不力以及影响干扰正常案件查办的，依法严格追究责任。通过加强内部监督、层级监督和综合监督，做到执法权力行使到哪里，执法监督工作就延伸到哪里，并始终贯穿于执法活动的全过程。近年来，全系统有3人因执法不严、监管不到位受到党政纪处分。有效的监督是对食品药品监管事业和执法人员最好的保护，据统计，近五年来全系统未出现行政诉讼败诉和行政复议撤销的现象。

加强执法保障

　　规范稽查执法工作，领导重视是前提，人才队伍是关键，经费投入是保障，机制建设是动力。在稽查队伍建设上，近年来，面对日益复杂严峻的食品药品安全形势，面对变化多端、花样翻新的食品药品违法犯罪手段，江苏省局高度重视稽查战线人才队伍的配备和培养，将一些具有较高专业技术水平、办案经验丰富的执法人员调整、充实到稽查工作岗位，充分发挥其专业特长和聪明才智，奠定了规范稽查执法的人才基础。同时，根据稽查人员知识结构、专业背景的不同特点，通过采取多种形式的学习、教育、培训，重点学习实际工作中需要的法律知识、业务知识和综合知识等内容，提高其稽查技能和执法能力，奠定了规范稽查执法的能力基础。

　　在经费垂直管理期间，江苏省局每年都列支数千万元省控专项经费用于稽查打假和查办大案要案，避免了因经费不足而出现有案不查、大案小查等不规范的执法现象。从2008年开始建立重大案件查处奖励制度起，省局每年拿出300万元用于对查办案件有突出贡献的单位进行奖励，极大调动了稽查人员严格执法的积极性和主动性，奠定了规范稽查执法的经费基础。

江苏省局还进一步健全与各级司法机关的执法协作机制，通过定期会商、针对特定案件不定期磋商等形式，加强涉嫌刑事犯罪案件的会商、督办、信息通报等工作，推动完善食品药品犯罪案件移送标准和程序，做到联动协作常态化、移送行为规范化、信息通报制度化，有效形成了打击食品药品违法犯罪行为的合力。经过近几年的实践和推广，江苏省市、县两级也普遍建立了“四方联席会议制度”，使食品药品监管部门与司法部门的联系更加紧密，打击食品药品领域犯罪分子的手段更为丰富，奠定了规范稽查执法的机制基础。

　　规范稽查执法工作是全面推进依法行政，改进和加强食品药品监管的基本要求。在今后的工作中，江苏省局将进一步推进依法行政，规范执法行为，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、运行公开、制约有效的稽查执法权力运行机制，为确保公众饮食用药安全作出应有的贡献。（作者系江苏省食品药品监管局副局长）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  （中国医药报，2015年7月1日，4版）