农业流转项目准入 及劣汰机制的探索与实践
马桥镇党委书记 蒋国庆
农业流转项目是盘活农村“沉睡资产”、积累农民“创业资金”的重要途径，有利于推动农村土地集约化进程、农业产业规模化发展，是加快实现乡村振兴的必由之路。
一、现状及问题
截至2019年9月底，马桥镇土地流转比例达98.2%，农业流转项目332个，亩均土地流转费用850元，每年带动户均增收3080元、农村劳动力1500人。
（一）马桥镇管理监督情况
1.农业流转项目准入程序。农户委托村委会流转承包土地；村委会对流转意向人项目性质等把关；镇讨论、审核待交易项目；至“靖江农村产权交易信息服务网”发布公告等。
2.农业流转项目服务跟踪。严格实行跟踪服务机制，2014年以来，组织镇经管站、农推中心等开展巡访56次；提供农业技能培训20余场；主动协调农业流转项目纠纷46条。
3.农业流转项目风险防控。现行风险保证金、土地复垦保证金制度，2014年以来，通过风险保证金，化解土地租赁风险16件；通过土地复垦金，实现6宗地块恢复原貌。
（二）马桥镇农业流转项目现状
1.项目主体。马桥镇农业流转项目主体分个人、企业和组织，其中个人即种粮大户，共59户18282亩，占土地流转总面积的50.4%；企业即新型农业主体，包括家庭农场91个、农民专业合作社187个，占土地流转总面积的46.8%；组织即村集体，由其流转部分土地、建成设施大棚，面向经营主体出租，占土地流转总面积的2.8%。
2.流转价格。马桥镇土地流转费呈上涨趋势，但项目类型不同，流转价格也有所差异，据2019年9月统计，粮食种植土地流转平均费用为700~800元/亩；设施栽培、农旅融合项目土地流转平均费用为900~1000元/亩；行政村土地流转平均费用为1200元/亩。
3.收益分析。各行政村不同程度出现流转项目主体亏损现象，时有退包甚至毁约弃田，其中，粮食种植亏损占比70%，且机械水平越低、零星地块越多，亏损风险越高；设施栽培、水面种养殖亏损占比18%，且物联运用越少、营销能力越低，亏损风险越高。
二、原因及症结
（一）政府管理监督方面
1.资质审查专业性不够，准入门槛有待提高。由于缺乏农业、法律等专业团队，各行政村无法对土地流转受让方的经营范围、投资能力等进行全面审查评估。
2.风险保证覆盖面不广，防控力度有待加强。2017年以来，我镇受理土地流转类型投诉79件、接待上访群众11起，各类矛盾引起的经济纠纷，均超出现行的保证金制度覆盖范围，难以有效分散风险。
3.流转项目规范性不强，监管能力有待提升。马桥镇不规范农业流转项目27个，其中价格过低、存在显失公平事实的3个；年限过长、超出村委会任期的4个；私自转让给第三方的5个；组级、农户自行签订的20个。
（二）农业流转项目方面
1.种粮大户普遍亏损。农业流转项目中种粮大户亏损最为严重，一是零星地块限制。由于不同农户田间建有田埂，农地高低不平、机械难以下田，需雇佣劳动力进行播种、收割，比机械化成本亩均高100元。二是烘干成本较高。80%种粮大户不具备烘干机等农业机械，均以场地晾晒为主，若收割期间连续降雨，大多以湿麦、湿稻低价出售，亏损较为严重。
2.设施农业产销分离。马桥镇家庭农场、农民专业合作社中蔬果种植面积达6300亩，但由于产销平台还不完善、经销人才较为缺乏，导致大多蔬果种植基地无法直接供货大型商超，难以逃离菜贩的“中间环节”。
3.集体组织技术缺乏。截至2019年9月，马桥镇共有5个行政村流转1300亩村集体土地，投资、建成设施大棚800亩，但由于草莓、蔬菜等高效设施农业种植技术、农技人才缺乏，大多行政村只能通过对外出租的单一途径获取收益。
三、对策及建议
为推动土地经营规范化、农业项目效益化、产品口碑优质化，马桥镇实施农业流转项目准入及劣汰机制。
（一）农业流转项目准入机制。针对新引进的农业流转项目，严格设定准入门槛、重点锁定风险因子，确保农民稳步增收、农业稳固发展、农村稳定和谐。
一是提高准入门槛，实行动态监管。成立由农经与农技服务中心、环保办、村委会以及农业、金融专家等多方参与的土地流转项目审查组，对流转意向人从业资历、社会责任承担、项目前景等进行审查，编制“资质评估表”，并建立动态诚信库，定期登记土地流转金缴纳情况等，每年测评流转人诚信值。
二是锁定风险因子，完善防控体系。锁定农业保险、基础设施使用、流转溢出面积、耕地力保护、转租限制等风险因子，完善风险防控体系，要求新引进的农业流转项目必须按照各级政府要求，缴纳政策性高效农业保险、申报农业项目及相关手续的协调费、高标准农田基础设施使用费、外溢土地流转费、耕地力保护费等。
（二）农业流转项目劣汰机制。针对现有的332个农业流转项目，实施“扶持一批、规范一批、淘汰一批”计划，不断净化农村土地流转环境，为优质农业项目准入创造更大空间。
1.扶持一批。对农业流转项目不同主体，实施精准扶持：一是重点对机械化水平较高、收益较好的种粮大户，实施优先续租、稳定流转价格等政策扶持，确保粮食安全。二是重点对物联运用成熟、产品有机绿色的新型农业主体，提供产、供、销各环节的无缝隙、全方位服务，打通从田间到市场的直通车道。三是重点对已流转且建有设施大棚的村集体，实施“农二代”培养计划，选择一批既不离土又不离乡的村干，学习草莓、芦笋、香沙芋等具有马桥特色的农产品种养技术等，打造一支会种植、懂市场、能销售的农村创业致富带头人队伍。
2.规范一批。对不规范、不完善农业流转项目，实施提档升级：一是规范发包人。现有组级、农户自行签订的流转合同，由农户出具土地流转委托书，重新签订规范流转合同。二是规范流转人。私自转让第三方、只有转让合同或补充合同的，由村委会和原流转人签订终止协议，并与第三人签订新的流转合同。三是调整年限。年限过长、超出村委会任期的合同，签订补充合同，并对流转年限进行调整。四是调整价格。流转价格过低、存在显失公平事实的流转合同，补充签订合同、提高价格，并在条款中约定租金调整机制。五是风险保障。对未预缴土地流转费、复垦保证金、耕地力保护费的，在协商基础上确定风险保障金的收取金额和方式，并逐步收取基础设施使用费等，确保村集体资产资源保值、增值。
3.淘汰一批。对以下三种情况，实施劣质清退：一是不符合农业产业结构、效益低下，不按约缴纳土地流转金、风险保障基金，且不能配合整改的农业流转项目；二是擅自转租给他人且不愿签订终止协议、改变农业用途、严重破坏生态环境或污染耕地的农业流转项目；三是不符合土地流转项目准入条件，又拒不同意通过协商清退的，或存在依法解除状况又不主动承担责任的农业流转项目。