以体制机制创新推动长江中游城市群建设

龙虎网讯 从城镇化的水平、城镇体系的完善程度、空间结构紧密性、核心城市集聚与扩散效应的强弱对比，城市分工体系的层次与细致状况、增长路径的集约化水平等方面，一般将城市群发展分为四个阶段，即雏形发育阶段、快速发育阶段、趋于成熟的阶段和成熟发展的高级阶段。

对照城市群不同阶段的主要指标特征来看，长江中游城市群所处的阶段介于城市群雏形阶段与成熟阶段之间，目前正处于快速发育阶段。

从城镇化率来看，长江中游城市群的户籍人口城镇化率为32%，正处于城镇化率水平从30%向50%的快速发展过程之中。在长江城市群中，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率18个百分点，这意味着2000多万的人口在长江中游城市群各类城镇生活、居住6个月以上，但没有户籍，没有完全地市民化。

从城镇体系来看，长江中游城市群涵盖武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群3大城市圈或城市群；包括武汉、南昌、长沙3个省会城市，以及28个地级城市的全部或部分区域，这表明长江中游城市群的城镇体系架构初步成形。长江中游城市群面积、人口、经济总量分别占全国的3.8%、8.8%、8.8%，表明它是人口与经济活动较为密集的区域。但从过去各地采取的战略思路来看，武汉、南昌、长沙分别是所在省的中心城市，主要处于集聚发展阶段，对省会周边其他城市有一定的辐射作用，但影响范围基本局限于省域行政范围内。长株潭城市群一直与珠三角联系较多，南昌等城市则竭力构建与东部特别是长三角的联系，中部城市群内部的“向心力”与“离心力”并存。

从城市产业分工体系来看，有关研究显示，长江中游城市群的湘鄂赣3省产业的相似度较高。例如3省都是以汽车、钢铁、有色金属等为主要产业，产业相似度超过了90%，彼此在产业合作方面空间狭小，亟待拓展。各行政主体“一亩三分地”的思维，仍然还占据着重要的地位。

从增长路径来看，近年来，武汉、长株潭、环鄱阳湖城市群的城市着力通过自主创新，集约高效发展；但由于基础较为薄弱，这3个武汉城市圈、长株潭及环鄱阳湖城市群仍以外延式增长为主，内涵式增长还没有真正实现，平均经济密度大约只相当于长三角和珠三角的1/5，相当于京津冀的1/2。

体制机制创新的意义

体制机制创新是推动形成长江中游城市群基本形态的手段。长江中游城市群面积巨大，有31万平方公里，是国内所有城市群中面积最大的，在世界上也绝无仅有。从区域性质上说，长江中游城市群是行政区、经济区、流域、城市群、都市圈等不同性质的混合体。推动长江中游城市群发展，就需要在原有各类体制机制基础上，以长江中游巨型城市群为基本形态，以武汉城市圈、长株潭和环鄱阳湖城市群为支撑，以区域内的大城市为依托，以各类中小城市为重点，架构各类经济与非经济联系、培育各类正式组织与非正式组织，需要根本性、持续性的体制机制创新。

体制机制创新是协调长江中游城市群各类发展主体的关键。长江中游城市群涉及的主体多，包括3个省31个市，有300个县、3000多个小城镇。省际、城际、城乡关系多种多样，政府与企业、社会组织的利益关系纵横交叉。目前而言，在长江中游城市群中，发挥主导作用的还是以隶属为特征的行政上下级关系。随着城市群不断发展壮大，比较单一的行政上下级关系，难以满足城市群发展的多目标、多任务需求。例如，国内经验表明，单靠政府的力量、缺乏公众的广泛参与就难以实现环境的有效治理。展望未来，长江中游城市群旧有的治理秩序已经不够，新的秩序还没有形成，体制机制创新正是实现治理秩序从旧向新过渡的必由之路。当前及今后，需要在城市、城乡之间，政府与企业、团体之间，城市群内部与外部之间构建新的关系网络。对于城市群发展来说，体制就是构建新的关系网络，机制就是让这个关系网具有能动性、有活力，能够一直积极向上。

体制机制创新是长江中游城市群获得持久发展动力的保证。长江中游城市群发展，根本点是要以人为本，优先解决好2000万已在城镇就业落户的转移人口的市民化的问题，重点推动各类城镇可持续发展，提升城市群的综合竞争力。这就需要在农业人口市民化、土地、投融资、行政管理、科技人才、产业集群政策、城市群共同治理等方面，在生态文明、智慧城市发展等领域，进行一系列的改革与突破，为城市群发展创造良好的制度环境。

体制机制创新的主要内容

要在城镇化改革方面进行体制机制的创新。长江中游城市群的一个重要特征是常住人口城镇水平较高，但户籍人口城镇化率水平低，这意味着大量人口已在城镇居住与就业，但享受不到城镇的公共服务。当前，应着力围绕提高城镇化率，推进农业转移人口市民化改革、农村土地制度改度；围绕城镇承载能力的提升，推进投融资制度改革、行政管理体制改革；围绕绿色、低碳、智慧城市建设和发展，推动相关配套制度的改革，提高城镇的综合竞争力与可持续发展水平。

要在各类规划制定与执行方面进行体制机制的创新。在长江中游城市群快速发育阶段，要特别注重发挥次级城市群的作用。武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群是长江中游城市群3个次级城市群。这3个次级城市群的经济区范围与行政区范围较好地叠合，有利于调动各地的积极性，推进它们的发育与成长。要推动中心城市、一般城市、小城镇在经济区与行政区交织的情境下，综合分析，谋求各自科学的定位。

要在综合交通的组织上进行体制机制的创新。交通是先行官。对于长江中游城市群而言，涉及的城市那么多，交通方式又非常复杂。怎样打破封锁，降低交通运输成本？怎样促进3省物流的发展？怎样吸引民间资本参与到城市群的综合交通发展？这些问题都需要尽快研究解决。

要在水利建设与管理体制方面进行体制机制的创新。“治水”是长江中游城市群的特色。长江中游城市群有1100公里的长江黄金水道，城市群内还有长江最大的3条支流——汉江、湘江、赣江。水能变成水利，也能变成水患。在治水方面的协同治理，需要进行规划对接、航道连通、港口合作安全应急、资质互认等实质性的合作，需要一系列体制机制的创新。

要在产业发展方面进行体制机制的创新。当前特别关键的，是要共建、共用、共享一些共性平台，推动城市群产业发展。这样既能降低平台建设，又能提高平台的利用效率。这些平台包括实体的内容，如国家重大的实验室、重要的产品检测中心、跨区域的物流贸易中心等。

要在生态环境共同治理方面进行体制机制的创新。城市群内部的水、气是流动的，对于水污染、大气污染联手共治将是下一阶段的重要内容。

体制机制创新的途径

长江中游城市群体制机制创新，一靠借鉴，二靠实践。

全球范围看，美国五大湖沿岸、英格兰东南部、欧洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了较为成熟的具有世界影响的城市群。这些城市群在治理过程中，发挥了中央元、地区元、非政府组织元、社区元等多元主体的作用，努力实现区域管理中的集权与分权的平衡。国内的长三角、珠三角城市群从上世纪80年代起步，经过30多年的发展，刚刚步入渐趋成熟的阶段，他们积累了一定的经验，例如普遍通过区域规划指引城市群治理、构建政府参与的各类伙伴关系实施城市群治理、进行一定的区划调整适应城市群治理。这些经验都值得长江中游城市群学习与借鉴。

长江中游城市群至少要经历15年以上的时间，才能跨步迈入趋于成熟的新阶段。长江中游城市群今天面临的内外环境，不同于其他已经较为成熟的国内外城市群。这就需求长江中游城市群不断实践，形成体制机制创新的自身特色。近一个阶段，要注重发挥中央政府及职能部门的作用。长江中游城市群发展是一带一路、长江经济带等重大国家战略的组成部分，要推动湖北、湖南、江西3省与中央政府及其职能部门形成“三地四方”的治理框架。建议针对若干重大问题，成立3省省际的专门机构或组织，赋予它们以解决重大问题的职权，包括议程设定权、资金分配权、行政审批权、效果监督权。要让政府与市场协同起来，共同发挥作用。在规划引领、消除政策壁垒与障碍、跨区域基础设施的互联互通、区域发展重大平台建设、提供居民的基本公共服务、生态环境监测等方面，政府责无旁贷。同时要着力培育各类社会组织参与城市群的治理，发挥市场机制的作用，逐渐形成多元复合、精简高效的城市群治理体制与机制。（本文来源：经济日报 作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心 冯 奎）

来源： 中国经济网 　　编辑：李袆晗