专家:个人所得税法修改尤其需注重分配正义

　　近日,全国人大财经委建议适时修改个人所得税法。笔者认为,对个人所得税法进行修改,不应遵循小改思路,而应转变为立足于中改、争取大改的思路,借助于财税体制改革之大格局,在小税种上实现以立法推动改革,探索一条通过税收体现分配正义、通过理财实现治国的新路径。

　　对个人所得税法修改的一些方向性问题,笔者认为,需要注意以下五个方面。

　　 立足于财税改革之大格局

　　在立法思路上,不仅要从个人所得税改革角度考虑问题,还要从财税改革的大格局出发,甚至从全面深化改革突破口的角度来考虑。

　　从近代文明发展史来看,现代商业文明的兴起与个人所得税的兴起几乎是同步的。英国崛起的一个标志就是1799年所得税法的确立。因为个人所得税法意味着国家与公民之间关系的重新塑造,国家的财政收入直接来自于公民个人,而不再是那些封建贵族和领主。从个人所得税在国家财政中的比重,可以反映公民意识的逐步崛起。目前,我国个人所得税在整个财政收入中的比重较低,这与个人所得税法本身结构和税收征管能力有相当大的关系。从长远来看,个人所得税应该是政府财政收入的重要增长点,但是不可低估个人所得税改革之困难。从世界各国的历史来看,个人所得税成为财政收入的主体部分都经历了数十年的时间,这反映出整个社会对新税种的接受需要漫长的时间。

　 　立法更要体现分配正义

　　个人所得税是世界通行的实现分配正义的主要税种。笔者认为,应通过个人所得税改革稳步提高直接税在我国财政收入中的比重,从而逐步提高公民的民主和参与意识。

　　目前的个人所得税整体上偏向工薪税,而对资本利得予以减免。富裕人群主要收入是资本和土地、劳务所得,而中产阶级之下则主要是工薪所得。所以,通过个人所得税改革,取消对资本转让所得的税收减免,对工薪阶层的税率适当简化并降低税率,可以起到缩小贫富差距,实现分配正义的社会目标。在目前的经济形势和国际环境下,个人所得税法应该向宽税基改革,使尽可能多的公民成为个人所得税纳税人。同时,完善成本扣除和抵免项目,既把全民纳入到个人所得税中来,又让整个社会的税负下降。这意味着,个人所得税法工薪所得扣除标准不应是税改的重点,税改的重点应该是结构改革。

　　 逐步向综合所得税制转变

　　现行分类所得税制已经不符合我国经济社会发展的需要。

　　综合所得税,是对纳税人个人的各种应税所得(如工薪收入、利息、股息、财产所得等)综合征收。这种税制多采用累进税率,并以申报法征收。其优点是能够量能课税(按照纳税人能力大小课征不同的税收),实现税收公平原则。无论是工薪所得,还是劳务所得、稿酬所得,或者资本利得、偶然所得,本质上都是公民的财产权利。现行个人所得税沦为“工薪税”的现象是不合理的,违背了个人所得税设计的初衷,也是引起社会公众不满的一个重要原因,是亟待解决的重大问题。解决这个问题的关键,就在于税制结构的改变和税收征管制度的变革。从分类所得税制向综合所得税制转变,使不同的应税所得按同样的税率课税,才能体现宪法意义上的税收公平。综合所得税制能较好地实现税收公平,实现更高层次的法律面前人人平等。实行综合所得税制,不仅能实现社会公平,而且可以在现行财政压力加大的情况下,提高财政收入水平,逐步使个人所得税成为我国财政的主体税种。

　　当然,综合所得税制意味着对税收征管制度、税收征管能力以及纳税人的纳税意识有更高要求。在我国,普及依法纳税思维,让老百姓自觉转化为国家的纳税人,让税收机关提高税收征管能力都有一定难度,需要采取综合手段循序渐进。

　 　完善纳税申报和税前扣除制度

　　我国目前的纳税申报制度是导致征管能力较低的重要原因,要使税务机关专注于税务辅导和税务稽查,实现征管效率的提高,可从以下几个方面完善纳税申报制度:

　　完善纳税申报立法。应按照税收法定原则的要求,在法律中明确不同申报主体、申报内容、申报期限、申报方式、申报程序以及罚则,以便于税务机关统一执法,也便于纳税人全面理解、系统掌握,增强纳税人自行申报的意识,提高遵从度。

　　改进申报方式,实现多样化选择。我国应取消申报方式的批准制,让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。在加强税收信息化工程建设的同时,重视对网上申报方式的试行和推广。大力推行税务代理申报制度。我国当前应借鉴国外成熟的相关立法,规范税务代理业务范围,厘清税务代理机构与税务机关的关系。由于单身人群和有家庭人群的税负不同,不同家庭成员的具体情况不同(有的家庭成员不工作),纳税人赡养父母子女的情况不同,所以各国往往允许纳税人选择按家庭或个人来进行纳税。纳税人有权选择有利于自身家庭情况的方式申报税收。

　　采用激励措施,促进依法自行申报。我国对未申报以及不按期申报的纳税人及扣缴义务人规定了严格的法律责任,对依法、如实申报者却缺乏相应的激励措施。笔者认为,对依法如实申报者,可以借鉴日本的蓝色申报制度,给予一系列申报程序以及税收上的优惠。

　　完善税前扣除制度,体现人权保障。个人所得税改革应该立足长远,借财税改革之东风,建立与通货膨胀率相关联的指数化调整机制,并借鉴国际通例,全面构建税前扣除制度。对于赡养老人和抚养小孩的家庭,可予以适当地税收扣除。这里面又包括对家庭赡养人口的考虑,对高收入者的宽免予以削减,对盲人和65周岁以上人员扣除标准的特殊照顾,扣除标准和个人宽免制度根据通货膨胀率予以指数化调整,等等。在这方面,不妨借鉴国外根据通货膨胀率调整的税收指数化机制,这样可以避免为了让税前扣除标准适应通货膨胀率的变化,全国人大常委会不得不每隔几年就要审议修改个人所得税法,从而节省大量的立法成本。

　 　提高税收征管能力

　　个人所得税法修改还要注意税收配套制度的建立,尤其是税收征管机构的能力建设。

　　一是更加注重税务稽查。对税收征管机构进行大规模的改革,改变目前多数人坐机关、少数人在基层,专业化程度不够,征管效率较低的现状,将更多的力量用于税务稽查上。

　　二是加快税收信息化建设。当前,我国的纳税申报制度尚需税务登记制度和税务稽查制度的有效配合。应通过税务信息一体化建设,实现税务机关与工商、金融、物价等部门的信息交流与共享。目前,一些政府部门各自建设了全国性的信息征集管理机制,但不同部门之间并不共享,浪费了大量的人力物力。笔者建议通过立法打破各个部门之间的信息壁垒,以提高税务部门的稽查效率。

　　三是建立对逃税者的惩罚机制。通过完善各个执法部门的协同机制,使逃税者的工作、生活受到影响,比如银行贷款、信用卡申请、公务员报考资格受限等等,从而增强公民主动纳税的意识。

　　综上,个人所得税法的修改,应立足于财税改革的大格局,从提高直接税比重入手,完善我国的税制结构,提高公民法治和民主意识,体现宪法的人人平等原则和人权保障原则,并向综合所得税制转变,实现分配正义。　(作者为中央党校政法部副教授 张学博)