专家建议完善立法 终结"剧本杀"野蛮生长状态

剧本内容低俗，打色情擦边球；抄袭剧本，侵犯他人知识产权；存在消防安全隐患以及其他人身安全隐患；导致未成年人沉迷，设定的游戏门槛和保护边界不清晰、不统一……剧本娱乐经营活动将终结野蛮生长的状态，统一纳入监管。

为进一步加强剧本娱乐管理，促进行业健康有序发展，文化和旅游部前不久研究起草了《剧本娱乐管理暂行规定（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见，截止日期是5月13日。

一些业内人士在接受《法治日报》记者采访时指出，建立相应的监管体系，有利于规范行业发展。征求意见稿秉持包容审慎监管理念，坚持问题导向，坚持发展与规范并举，为进一步加强剧本娱乐行业立法、促进行业健康有序发展、推动剧本娱乐行业法治化奠定了重要基础。

规范行业发展

近年来，剧本娱乐行业快速发展，在营造文化沉浸体验新场景、促进文化消费、活跃文化市场、满足人民群众日益增长的美好生活需求等方面发挥着重要作用。

与此同时，由于相应法律规范缺失、监管力度不足等原因，当前剧本娱乐行业发展存在一定程度的失范，行业内鱼龙混杂、良莠不齐，甚至存在侵害未成年人合法权益、危害文化安全等风险，引起社会广泛关注。

“当前，剧本娱乐行业必须要进行必要的规范，同时对行业各方的合法权益也需要进行确认和保护。”西北政法大学教授、地方政府法治建设研究中心主任王周户指出，征求意见稿准确把握了当前剧本娱乐行业发展的需求导向和问题导向，在法治轨道上以法治思维和法治方式推动剧本娱乐行业健康有序发展。

值得关注的是，2022年6月，文化和旅游部曾会同公安部、住房和城乡建设部、应急管理部、市场监管总局印发《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》（以下简称五部委通知），设置一年的政策过渡期，给新业态留足发展空间，为规范剧本娱乐市场提供了政策依据。

“由于五部委通知属于规范性文件，不能设置行政处罚条款，对有些违规行为缺乏有效的震慑力。因此，以部门规章的形式出台《剧本娱乐管理暂行规定》十分必要，可以进一步提高剧本娱乐行业法治化、制度化、规范化的层次和模式。”王周户说。

加强未成年人保护

征求意见稿共6章35条，涉及总则、内容管理与未成年人保护、剧本与场所备案、监督管理、法律责任、附则。

征求意见稿明确了剧本娱乐定义和分类。剧本娱乐是指以营利为目的，由经营单位通过现场组织消费者扮演剧本角色或者解谜特定场景等方式开展的文化娱乐活动，并借鉴有关行业的提法，将剧本娱乐经营单位分为剧本娱乐经营场所和非剧本娱乐经营场所，以实施分类管理。

参考未成年人保护法、电影产业促进法、英雄烈士保护法、《娱乐场所管理条例》等法律法规，并结合行业特点，征求意见稿设置了剧本娱乐活动内容监管“十不准”。同时设置了鼓励引导方向，以推动剧本娱乐行业高质量发展。

尤其是在未成年人保护方面，征求意见稿将五部委通知规定的适龄提示、限制时间等措施上升为有关条款，并依据未成年人保护法有关规定，增设“不满十四周岁未成年人参与剧本娱乐活动的，应当由未成年人的父母或者其他监护人陪同”“对难以判明是否为未成年人的，应当要求其出示身份证件”“在显著位置设置未成年人限入标志”等条款，以最大程度保护未成年人身心健康。

实施包容审慎监管

在业内人士看来，征求意见稿的一大亮点，就是强调对行业进行培育和积极引领，促进行业健康发展并提供保障。

“可以看出，征求意见稿的基本思路就是实现法治政府所要求的有效市场与有为政府的有机统一。一方面，要遵循剧本娱乐行业的市场规律，通过市场发展，满足市场需求。另一方面，有关部门要发挥‘有为政府’作用，对其进行底线性规范、监管和引领。但同时也要防止出现政府失灵现象，即政府权力过度或者权力行使不当，该管的没管好，不该管的又手伸得过长。”王周户说。

征求意见稿建立了内容自审制度，规定剧本娱乐活动应当使用剧本创作生产主体已备案的剧本，将备案作为内容已自审的标志。同时，建立专家评审制度，解决剧本创作生产主体、剧本娱乐经营单位缺乏专业审核能力的问题。为避免专家不履职尽责，征求意见稿采取信用监管的方式，明确退出机制，但企业可重新聘用其他专家。为解决部分企业缺乏适合专家人选问题，文化和旅游部可以建立全国剧本娱乐内容审核推荐专家名单，供企业选择使用。

引人关注的是，征求意见稿规定对剧本实施源头备案管理，并设置了相应的备案程序。

“这是一个比较大的调整。采取备案制而不是审批制，更多强调在动态过程中进行管理，防止出现过去所谓的‘一抓就死，一放就乱’现象。”王周户分析指出，这既体现了尊重市场规律，同时又防止市场失灵，出现突破法律底线、道德底线等问题。

推动行业法治化

作为新业态的剧本娱乐行业，已成为文旅产业蓬勃发展的新亮点。推动沉浸式娱乐行业规范健康发展，既要监管责任落实到位，也要秉持包容审慎的底线思维。谈及下一步如何推动以剧本娱乐行业为代表的文化新业态法治化、规范化发展，武汉大学国家文化发展研究院文化法制研究中心主任蔡武进认为应从多方面努力。

首要的就是加强文化市场立法，特别是要树立监管与服务相结合、管理与促进相统一的立法理念，尊重文化行业的特性及创新发展的需求，提高立法层级，建立文化市场综合立法和具体业态专门立法相结合，法律、法规、规章相结合的科学立法体系。同时，应当优化文化市场监管体制，提高法律规制，特别是文化新业态法律规制的性能。

“文化新业态往往会涉及多个部门甚至多个区域，因此，厘清纵向的文化管理权，推动横向的文化执法监管协调，促进区域间文化执法协作十分重要。要确保行政机关在尊重文化市场权能和自由的基础上，有为、能为、善为。”蔡武进说。

在蔡武进看来，拓展文化市场治理格局，增强文化市场法律规制动能也十分关键。应当鼓励、支持和引导各方社会主体参与文化市场监管，特别是要促进文化行业组织的建设和发展，发挥文化行业组织在行业自治上的价值和作用。

此外，蔡武进强调，还应当创新文化市场监管方式，提升文化市场监管效能，特别是要创新运用数字监管方式和手段，将数字监管融入文化市场监管的全生命周期中。