队伍建设为人民调解制度创新奠定了坚实基础

　　 编者按

　　人民调解员是人民调解工作的具体承担者，肩负着化解矛盾、宣传法治、维护稳定、促进和谐的职责使命。加强人民调解员队伍建设，对于提高人民调解工作质量，充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，推进平安中国、法治中国建设，实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。2018年3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》。近日，中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发了该《意见》。即日起，《法制日报》将以“人民调解员队伍建设系列解读”为栏题，陆续刊发专家学者、司法厅长、基层处长和人民调解员代表的署名文章，全方位、多角度地解读《意见》出台的重要意义、基本精神、主要内容以及贯彻落实的工作打算。

　　 □人民调解员队伍建设系列解读

　　西北政法大学校长助理、教授、博士生导师 汪世荣

　　人民调解制度是中国特色司法制度的重要组成部分，将人民调解定位为公共法律服务内容，通过财政渠道保证人民调解员补贴经费，对建立一支专兼结合、结构合理、充满活力的调解员队伍，有效开展多元矛盾纠纷化解，具有深远意义。矛盾纠纷调解是人民调解员的主要职责，履行职责的效果取决于调解员队伍的状况，高素质的调解员队伍是高质量的调解工作得以完成的根本保证。人民调解是国家治理体系和治理能力的重要内容，是实现基层群众自治制度的有效途径，人民调解员队伍建设为人民调解制度的创新奠定了坚实的基础。

　　首先，专兼结合是新时代人民调解员队伍建设的显著特点。人民调解法规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。”实践中，人民调解委员会委员一般由基层自治组织即村（居）民委员会成员兼任，不能全身心投入调解工作。由于经费等限制，聘任制人民调解员数量有限。新时代人民调解工作的开展有赖于重视聘任专职人民调解员专门从事调解工作，扩大聘任调解员规模，实现人民调解员队伍结构优化。真正建立一支专兼结合的人民调解员队伍，成为新时代人民调解员队伍建设的最强者。

　　人民调解制度体现了基层群众自治制度这一中国特色社会主义政治制度的内容，应当依法建立健全人民调解委员会，并将之纳入基层群众自治组织建设的范围，充分发挥其化解民间矛盾纠纷的作用。人民调解委员会委员是人民调解员队伍的核心力量，是实现基层群众自治制度的表现形式。规范推选方式，明确候选人条件，通过向选任单位报告工作，接受选任单位的监督，是人民调解委员会委员正确履行职责的必要条件。

　　聘任一定数量的专职人民调解员从事矛盾纠纷化解工作，是实现人民调解常规化、专门化、职业化的应有之义。聘任专职人民调解员专门从事人民调解工作，能够有效避免选任产生的调解员岗位变化频繁所导致的工作衔接不畅等局限。专兼结合，尤其是大力发展专职调解员，优化调解员队伍，是新时代人民调解员队伍建设的显著特点。

　　其次，政府购买服务是吸纳优秀人才进入人民调解员队伍的必然选择。为人民调解员发放补贴是落实其待遇的主要途径，各地经济社会发展水平和财力状况不同，对调解员发放的补贴经费必然产生一定的差异。但是，县级以上司法行政部门应当商同级财政部门确定最低保障标准，以财政预算的方式长期、规范化解决。具体的发放方式，应根据调解员调解纠纷的数量、质量、难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度，体现激励机制。

　　经济社会发达地区，人民调解员补贴经费的发放，主要由县级财政承担。在财政困难地区，省级财政要统筹现有资金渠道，落实人民调解员待遇。此外，吸纳社会资金投入人民调解，作为财政经费的必要补充也十分必要。人民调解委员会设立单位和相关行业主管部门应依法为人民调解员开展工作提供场所、设施等办公条件和必要的工作经费。国家应适时出台人民调解委员会建设标准，一方面保证人民调解员基本工作条件，另一方面进行“星级调委会”评比和创建，推动调委会建设更上一层楼。

　　只有实现了人民调解各项经费的有力保障，才能吸纳更多优秀人才进入人民调解员队伍，并保证调解员队伍的稳定，促成人民调解的专业化、职业化转变，保持行业的健康长远发展。目前普遍存在的调解专门人才缺乏、调解员年龄普遍偏大、调解员队伍对年轻人的吸引力不强等现象，主要原因是调解员工作待遇偏低，工作条件艰苦，财政保障不到位，影响和制约了人民调解作用的充分发挥。

　　最后，常规化的各类培训是提升人民调解员素质的有效途径。人民调解员的培训重点，是对现有人员的提升培训，包括职业道德、技能技巧、法律法规、社会形势等方面。创新培训方式，建构灵活管用的载体，取得切实成效，是当前面临的主要任务。分级负责、分类实施是解决这一问题的基本思路。

　　分级负责指建立县、市、省、部四级人民调解员培训体系，分类实施指针对不同类型的人民调解员、不同的培训任务，由不同级别的司法行政部门分工组织实施，增强培训的针对性、有效性，上下联动，形成合力，取得培训的最大效果。其中，县（市、区）司法行政部门主要负责辖区内人民调解委员会主任、骨干调解员的岗前培训和年度培训，指导和组织司法所培训辖区内人民调解员；市（地、州）司法行政部门主要负责辖区内大中型企业、骨干调解员的岗前培训和年度培训；省（市、区）司法行政部门负责制定本地区人民调解员培训规划，组织人民调解员骨干示范培训，建立培训师资库；司法部负责组织编写培训教材，规范培训内容，开展人民调解员师资培训。

　　人民调解法明确规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”这里，“业务指导”实际上是人民调解员培训不可缺少的组成部分。在矛盾纠纷多元化解机制条件下，社会各界密切配合，相互支持，形成合力，对于有效化解矛盾纠纷，实现基层社会综合治理具有决定性作用。梳理、总结基层人民法院指导人民调解工作的机制十分必要，诸暨市人民法院枫桥法庭长期实践探索出的“四环指导法”，通过诉前环节普遍指导、诉时环节个别指导、诉中环节跟踪指导、诉后环节案例指导，实现了派出法庭案件审理与人民调解化解纠纷的有效对接，通过双向互动，共同提高，取得了双赢效果。人民调解和基层司法审判都要围绕基层社会治理开展工作，服务共同的社会治理目标，服务于基层社会的综合治理。

　　此外，专业的人民调解员需要具备法学、社会学、心理学等综合知识背景，具备较高的专业素质。现有的人才培养体制和机制不能满足社会的需要。设立专门教育、培训机构，鼓励高等院校等积极参与调解人才培养，开展调解问题的专题研究，培育调解文化，为人民调解员储备充足的后备人才，为人民调解事业的发展提供坚实的理论支撑，是人民调解事业健康发展的必然要求。

　　总之，中国具有悠久的民间调解传统，人民调解制度具有浓厚的历史文化渊源。现代法治社会建设中，发挥传统调解文化的作用并进行创造性转化，对于构建和谐、有序的社会秩序，形成共建共治共享社会治理格局具有重要的意义。

　　法制网记者 蔡长春 整理