进入负面清单时代 中国产业将经受风浪考

　　中国工业报记者 司建楠

　　国务院日前印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。《意见》明确，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制。从2018年起，正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　国家发改委产业研究所工业室副主任付保宗日前接受中国工业报记者专访时解读指出，负面清单制度的推出，将使政府的行政审批更加阳光透明，有利于简政放权制度改革深入推进。同时，也有利于打破区域之间行政壁垒，让政府与市场之间的定位更清晰，更有的放矢。

　　深推行政改革 激发市场活力

　　经济体制与管理研究所综合研究室副主任郭冠男表示，实行市场准入负面清单制度，是一项意义重大且影响深远的制度创新。负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式，也是规范和约束政府权力的有效方式。

　　实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。《意见》明确，要通过实行市场准入负面清单制度，赋予市场主体更多的主动权。这将有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

　　市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。

　　对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　也就是说，在规范市场主体行为上，“法无禁止即可为”。这也进一步厘清了政府与市场之间的关系。实施负面清单制度，能够降低企业的市场准入门槛。然而，企业进入市场后，能不能顺利开展业务，后续监管能不能跟得上、管得住、管得好，则是对政府管理能力的一大考验。

　　付保宗告诉中国工业报记者，在进一步激发市场主体活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府也要做好退位补位，实现管放结合。要弥补市场失灵。市场不是万能的，即使在美国等市场化程度较高的发达国家，市场机制也不是无所不能。因此，在某些具有明显市场外部性的领域，无法完全由市场进行调节，需要政府有效参与。

　　同时，还要维护市场竞争秩序。一方面，要建立科学合理的市场准入门槛和标准，保障市场竞争的公平公正。另一方面，要建立完善有效的市场退出机制，实现市场竞争的优胜劣汰。包括健全落后企业和产能退出的法律保障、援助机制等。

　　实行市场准入负面清单制度是更好地发挥政府作用的内在要求。专家表示，通过实行市场准入负面清单制度，明确政府发挥作用的职责边界，有利于进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式，促进投资贸易便利化，不断提高行政管理的效率和效能，有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化，从根本上促进政府职能转变。

　　做好制度衔接 严格清单管理

　　目前，现有的负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。《意见》明确，市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。

　　此前，负面清单模式已在上海自贸区外资投资准入方面试行。今年上半年国务院公布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，中美两国以负面清单为主要内容的双边投资协定谈判也正在加紧进行。

　　国家发改委体改司相关负责人表示，从国际经验看，负面清单是指凡针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，均须提前以清单方式列明。除此之外，外资享有与东道国国民相同的准入权。《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和中美投资协定谈判负面清单，都是按照这个原则制定的，都属于外商投资负面清单的范畴。

　　作为市场准入的重要砝码，负面清单模式在全国的行政审批改革中还是首次提及。专家指出，实行市场准入负面清单制度，核心是把握好市场准入负面清单与外商投资负面清单的关系，使二者既划清界限又保持衔接。《意见》明确，制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑。我国签署的双多边协议（协定）另有规定的，按照相关协议（协定）规定执行。

　　“中国经济体量巨大。在使用负面清单模式时，要高度警惕可能会对本国产业和投资管理体制带来的冲击。”商务部国际贸易经济合作研究院产业国际化战略研究所田原表示，在应对负面清单对中国产业的冲击方面，首先要坚定地保留战略性新兴产业。智能制造、新材料等战略性新兴产业正在快速发展，持续的技术创新和长期稳定的市场是其发展的必要条件，需要本土给予培育和保护。

　　此外，还要做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接。《意见》明确，对《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目和限制类新建项目，根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》关于“对淘汰类项目，禁止投资”、“对属于限制类的新建项目，禁止投资”的要求，在禁止准入类清单中直接引用，不再逐条列出。

　　《意见》明确，有关部门要适应产业结构调整和新产品、新技术层出不穷、千变万化的新形势，及时修订《产业结构调整指导目录》。今后，《产业结构调整指导目录》做出修订的，市场准入负面清单直接与之衔接。同时，还要做好市场准入负面清单与《政府核准的投资项目目录》的衔接。

　　田原表示，对于中国来说，负面清单制度是在投资准入实践改革中迈出的关键一步，为降低风险，需要做好在未来相当长一段时间逐步调整完善的准备。建议继续坚持阶段性推进开放，总体趋势上不断放宽准入，对于仍然不适合开放和敏感部门可以继续保留外资比例上限限制；保留行业特许经营证审批程序；加大市场监督、责任追查和风险控制环节的执行效率。