创新人民调解工作新思路 推动矛盾排查调处转型增效——全省矛盾纠纷排查调处全覆盖转型增效典型经验选登
本报特约记者 张全连 王闻平 周 波 本报记者 郑 弋
【编者按】在化解基层纠纷、维护社会稳定中，人民调解制度发挥了重要作用，被誉为“东方之花”。自2013年以来，全省司法行政系统牢固树立“主业、主动、主力”意识，按照全覆盖要求，完善体制机制，创新工作举措，扎实推进基本平台、基本力量、基本要求、基本方法等建设，矛盾纠纷排查调处工作取得了显著成效。推动出台《人民调解法》实施后的首部地方人民调解条例，强化县、乡、村三级调委会建设，稳步发展医患、交通、劳动、物业、消费等专业性行业性人民调解组织，深化法院、公安等人民调解室建设，开展矛盾纠纷网格化排查，加强纠纷信息研判机制建设，充分发挥人民调解分布广泛、扎根基层、联系群众的优势，综合运用法、理、情，将大量矛盾纠纷化解在基层一线，有效增强了人民群众的获得感和幸福感。
5月4日至5日，在全省矛盾纠纷排查调处全覆盖转型增效推进会上，有5个单位在会上进行了交流发言。今天，本版专门编发5个单位深入推进矛盾纠纷排查调处全覆盖转型增效的有效做法，供学习借鉴。
建邺首创人民调解手机APP助力和谐建设
南京市建邺区司法局结合实际，在省司法行政一体化智能平台基础上，自主研发“人民调解小助手”。“小助手”采用最先进的编码技术，将大量基础信息浓缩为标准化语言，调解员只需使用最少的输入量，就能完成整个调解案件信息的录入，并自动形成各类工作报表和电子卷宗。
去年4月，司法部调研组在该局调研时，对这一创新之举予以好评。随即，“小助手”在全省推广。今年初，建邺司法局又开发了“小助手”的升级版——互联网移动端手机APP，与后台数据库互联互通，实现了语音识别、附件拍照上传等特有功能。
为切实减轻调解员的负担，减少工作量，在软件设计过程中，“小助手”采用最先进的编码技术，通过编程建模，自动形成各类工作报表和电子卷宗，减少了大量的重复劳动。在此基础上，这一平台开通了调解员与上级业务部门“直通车”，解决了信息数据在系统内“纵向流动”问题。调解员遇事就调，随调随报，省、市、区司法机关在后台均可实时查阅每个调解案件的信息状态。特别是手机APP平台上的语音录入、视频功能、查阅系统，搭建起了信息数据在各市、区（县）之间横向流动的“立交桥”，打破了“信息孤岛”，做到了相关信息数据一次采集，在全省司法行政系统实现互联互通共享。
小助手为调解员提供了丰富的法律法规和典型案例库，在调解过程中，通过信息比对和快速检索，数据库自动弹出相关的法律法规和参考案例，为调解员提供了有力帮助。目前，建邺区分布在各个社区的100余名人民调解员，都能做到“动动指尖”即可调处民间纠纷，维护社会和谐稳定。
“小助手”信息采集分为政务网版和互联网版，能满足全省各司法行政单位的不同需求，具有人口库信息共享、采集、查询、统计、分析等功能和案件研判、督办、分流，日常工作报表，法规库，案例库等模块，实现了调解工作全程互联网化。“小助手”通过数据建模、信息项的抽象提取、卷宗模板智能生成、自动化检索等技术手段将工作流与信息流有机结合，实现了智能化的最大突破。
手机APP使纠纷信息采集实现了实时化，全程记录了调解员对简易纠纷上门入户的调解过程，并传送至后台服务器实时记录，有利于证据保全、隐私保护；调解后还可通过平台生成调解协议书，监督、反馈协议履行情况，凸显调解工作服务的高效、便捷、专业优势。格式文书制作和案件卷宗填写，是调解工作规范建设的重要内容。以往调解一件纠纷需要制作各类卷宗和报表多达40余种，一些调解数据存在录入不及时、不全面、不准确，前台与后端对接不通畅的弊端。而案件卷宗的电子化，有效地破解了这一难题。
运用“小助手”和手机APP平台，纠纷信息一次性录入，全程共享，并通过卷宗的标准模板，为不同类别案件提供相对应的卷宗模板，纠纷信息录入完毕之后自动形成卷宗，并打印导出，不需要单独填写卷宗信息。同时通过移动版的手机拍照、上传功能，为电子卷宗提供案件证据、协议履行等材料。
与此同时，“小助手”还开发了3个版本系统，满足不同网络环境下的运用。一是政务网版，部署运行在政务外网上；二是互联网版，部署运行在互联网上，为各级司法行政机构提供工作平台；三是小助手互联网移动端手机APP。与后台数据互联互通，实现了语音识别、附件拍照上传等特有功能。通过三个不同版本，为矛盾纠纷排查调处全覆盖转型增效奠定了坚实的基础。
赣榆全力构筑多元联动人民调解工作新格局
连云港市赣榆区司法局以深入贯彻实施《江苏省人民调解条例》为抓手，完善人民调解、行政调解、司法调解联动机制，形成了智慧调解、新乡贤调解室、个人调解工作室等“大调解”品牌，为维护社会和谐稳定提供了重要保障。
“三项模式”编牢织密矛盾纠纷多元化解工作网络。区委区政府出台文件，加强区、镇社会矛盾纠纷调处中心和村级调委会等三级调解平台建设，确立矛盾纠纷分析研判、网格管理、多元化解、工作运行保障等四大机制，确保三级平台的一窗式受理、一站式服务、联合式调处等运作模式。目前全区共建立基层调解组织534个，配备专兼职调解员1900名，实现了区、镇、村、网格和单元等五级矛盾纠纷调解组织全覆盖。建立起以区综治办牵头、司法局为主、公检法访等部门对接联动机制，全力推行专职调解员派驻对接部门及其基层单位，实行全天候随时作战、专业调解、案件速裁，较好地形成了调解单元精干、多元力量联动、无缝衔接转换、快速协同到位的良好工作机制。全区共设立派驻调解室36个，配备专职调解员74名，充分发挥有威望、有经验、有影响、有作用的区域名人效应，广泛利用人熟地熟、业务熟情况熟的资源优势，把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。目前，全区已成立赣榆经济开发区、海洋经济开发区和柘汪临港产业区等3个劳动争议调处服务中心，赣榆海事渔业5个专业性调委会，全部实现目标化管理、项目化推进、实体化运作。
“三大保障”全力推进矛盾纠纷多元化解机制建设。编印《多元融合调处工作制度规定汇编》，对调解员管理教育、纠纷预防排查调处、案件具体办理、案卷管理、信息报送、绩效考评、工作保障、奖惩兑现等做出具体规定。坚持各镇各部门纠纷信息、调解情况周报制度、突发性重大纠纷即时即报制度；坚持区级调处中心每月例会、舆情研判、通报工作、解决问题制度；坚持镇级层面片组每季度多元化解过堂会，逐家梳理涉访等社会矛盾化解情况，推动区域矛盾纠纷调处。出台《关于进一步加强专职调解员队伍建设意见》《关于进一步加强村居调解员队伍建设实施意见》，把调解员队伍建设纳入镇、村居“一把手工程”。在人社、住建、卫计、民政等部门成立18个调委会，在医患、环保、交通、物业等行业成立9个专业性行业性调委会，在507个镇街、村居全部成立调委会，拥有280名法官、检察官、警官、律师、社区工作者等组成的人民调解专业人才库，为高效化解矛盾纠纷提供了人才支撑。
“三种力量”不断提升矛盾纠纷多元化解工作质效。在全区配备智能化调解系统，打造赣榆调解智能化平台；在区局一体化智能平台，依托视频平台，开展视频调解、定期会商、通报情况和指导办案；在区调处中心装配与公安110衔接互通联动软件和设备，直连24家成员单位兼职调解员的远程调解服务平台；在乡镇司法所和中心村调委会装备“调解服务快捷通”，免费为当事人提供查询、选择、预约调解服务。从退休的法官、检察官、老干部、民间理事能人中公开招聘专业调解员，充分发挥他们懂法律、懂政策、知民情、热心调解的特长，倾力化解矛盾纠纷。区调处中心分别设立医学、法学咨询委员会，建立由各行业拔尖人才组成的专业性行业性调解专家成员信息库，根据案情调解需求，随时调度这些专家为调解提供专业支援，共同发力化解纠纷。通过评选表彰全区人民调解“三十佳”、宣传全国模范调解员钱鹤飞的先进事迹、印发《赣榆调解报》、制作调解微电影等新型宣传载体形式，着力打造调解服务电子快捷通、金牌调解员点调服务模式等“赣榆智慧”人民调解品牌。
江阴 五项举措夯实基层人民调解组织网络
江阴市司法局坚持问题导向，不断创新理念思路、体制机制和方法手段，以五项举措构建矛盾纠纷排查调处全覆盖新体系。2016年，全市受理调处矛盾纠纷32062起，防止群体性上访345起2656人次。
强化组织建设，提升人民调解组织建设覆盖面。在镇街、村居和500人以上企业成立调委会，在公安、医疗、消费、劳动、物业等行业先后成立专业性行业性人民调解组织，形成纵横交错、覆盖全市的调解组织网络。目前全市共建立各类调委会302个，其中，市、镇、村三级调委会259个，交通事故、医患纠纷、物业纠纷、消费纠纷、劳动争议等专业性行业性调委会5个。驻公安派出所调解室24个，驻法庭调解室7个，驻检察室调解室5个，个人调解室10个，全市人民调解组织规范化建设标准率达98%以上。
强化排查化解，提升矛盾纠纷预警化解实效。出台《推进社会矛盾纠纷网格化排查预警机制的意见》，进一步细化网格化单元，落实网格责任，完善矛盾纠纷信息零报告、分级预警、责任追究等制度，全市共建片格278个，组格3214个，网格单元54155个。坚持镇街调解组织每周、局机关“1+4”研判小组半月、市矛盾纠纷化解领导小组18个成员单位每月研判一次矛盾纠纷形势，并形成分析报告。在江阴电视台开设“老娘舅”调解专栏，形成人民调解、行政调解、司法调解、社会调解多头并进、多方融合的调解工作新格局。
强化转型升级，提升人民调解信息化建设水平。借力科技手段打造“智慧司法”，对市、镇街、专业性行业性调解组织全部拉设专网、243个村居调委会使用互联网，在全市共拉专网62个点，每年专网维护和租赁费50余万元。投入30余万元，研发司法行政系统基础数据库，并转型升级办公协同系统，为司法局数据使用、辅助决策、趋势分析等信息应用和司法数据中心建设提供基础数据保障和资源共享应用，构建起“矛盾纠纷排查数据共享、重要矛盾纠纷分类预警、具体调处业务网上受理、相关调处进展随时查询、各种衔接手续网上办理”的技术平台。
强化激励措施，提升调解员内在动力和能力素质。狠抓各类调解员业务培训，每年在市级层面组织3期以上培训，对先进调解组织和优秀调解员进行表彰，并请优秀调解员介绍经验和体会。积极争取市委市政府的关心和支持，将个案补贴纳入财政预算，逐年加大个案补贴经费的保障力度，有效调动各级调解组织和调解员的积极性和主动性。
强化服务理念，提升调解员协会行业引领作用。坚持凝聚会员力量，汇集会员智慧，发挥会员作用，维护会员权益的办会理念，健全运行管理制度，完善工作机制，严格会费使用制度，充分发挥协会会长、理事的工作积极性和创造性，不断提高协会自我发展、自我管理、自我约束、自我服务的能力和水平。
建湖“三化”建设助推人民调解提档升级
建湖县司法局按照省厅队伍正规化、专业化、职业化的“三化”建设要求，多维度加强调解员队伍建设，着力推进矛盾纠纷排查调处转型增效，为维护社会稳定筑牢的“第一道防线”。
注入正规化理念，提升队伍实战之“能”。新成立县级矛盾调处中心、医患纠纷调处中心等2个司法局下属全民事业单位，落实事业编制5名，选聘专职调解员16人，县调处中心明确一名副科级专职副主任牵头负责日常工作。规范设置县、镇、村三级调解组织，成立交通、医患、消费、物业、校园、劳动、征地拆迁、环境保护等8个专业性行业性矛盾纠纷调委会，加强公调、检调、诉调、访调等对接，设立派驻工作室，为招聘实战人才搭建平台。全县配备1289名专兼职调解员，按照县镇村5：2：1比例、行业性组织2至4人的要求，配备专职调解员128名。实行下包一级配备制度，县包镇，镇包村，确保配备到位。县财政每年拨款，配备县镇专职调解员，在全县统一调配使用，成为全县调解工作的中坚力量。县委县政府发文推进“一村居一专职调解员”建设，纳入县政府2017年法治惠民工程项目实施，夯实村居人民调解“基本盘”。制订《专职调解员考核细则》《社会矛盾纠纷个案补贴办法》《专职调解员等级评定办法》等系列文件，对岗位培训与继任培训合格的调解员实行逐级备案登记制度，颁发调解员证书。实行调解员持证上岗制度，签订岗位目标责任书，组织开展调解技能、调解业绩、调解卷宗质量的考核评优工作，确保调解率、调解成功率、协议履约率、回访率均达98%以上。
突出专业化建设，培育队伍业务之“专”。在县级层面通过公开招考和选调等形式，引进专业性人才。针对行业性专业性调解组织专业人才紧缺的实际，采取聘请退休法官、检察官、律师、公证员和医疗卫生、劳动人事、环境监测等部门专业人才担任兼职调解员，建立调解员专家库，制作调解员名册，在各调解组织办公场所对外公示，实行“点调制”，提升调解专业水准。在镇村层面采取聘请热心调解的农村“五老”担任专兼职调解员，解决调解专业人才不足的问题。全县共聘请250多名“五老”人员担任镇、村两级调解组织专兼职调解员。建立县、镇街、村居等三级培训制度，规定每月24日为全县调解员统一培训日，县镇村三级联动，利用调解视频系统开展正常性业务培训。县局每季度组织一期调解员培训班，集中开展业务技能培训，用一线调解员典型调解案例作教材进行剖析，使培训内容既有理论性又有实践性。先后培植起万专家事调解室、袁为国经济纠纷调解室、徐勇新乡贤调解室等一批特色鲜明、影响力较大的个人专业调解室，以及以近湖街道调委会驻城中公安派出所调解室为代表的公调对接调解室。不断丰富“六步调解工作法”等专业品牌内涵，推动全县人民调解队伍整体素质进一步提升。
加强职业化追求，锻塑队伍发展之“魂”。明确专职调解员为公益性岗位，由县司法局统一招聘、管理、培训、保障，并经县财政、人社和编办等部门备案管理。制订严格统一的调解员选任标准，规定调解员必须具备一定政治素养、法律政策水平、社会实践经验和人格道德水准。所有专职调解员在笔试的基础上统一进行面试和政审，综合考察其政治素质和业务能力。完善调解员收入保障机制，对调解员实行等级评定、动态管理，全面推行结构性工资制度。在全系统广泛征集梳理提炼出“尚法依理、敬业奉献”的调解员职业精神，增强调解员的职业荣誉感和归属感。成立县调解员协会，组织开展演讲比赛、优秀调解案例评选、优秀调解文书展览等活动，在影视、网络等媒体发布人民调解公益广告，造浓职业文化氛围。培植张步启、胡迎春等一批全国、省、市优秀调解员典型，广泛宣传他们的先进事迹，不断提升调解工作社会影响力。
如皋以法治方式统筹推进人民调解创新发展
如皋市司法局坚持以法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，从2015年开始组织实施调解法治化建设的“三年规划”，分为基础建设、过程管控、效能提升等三步梯度推进，致力将“法治化”打造成为调解工作的核心竞争力，取得了明显成效。
以优化工作理念为引领，促进调解思维法治化。依据《人民调解法》《江苏省人民调解条例》，牢固树立“调解就是执法、调解就是办案”理念，明确调解主体、规范调解程序、落实调解责任，原则问题坚持“不和稀泥”“不打和牌”。通过开展调解现场观摩、组织个案补贴卷宗评查等方式，持续开展业务培训，定期开展检查考核，着力彰显调解组织在法治实践中的责任担当。遵循公平公正的原则，在自愿的前提下决定是否公开调解。积极打造“有警情打110，有纠纷找调解员”的和谐、诚信和法治品牌，明确每年5月为“调解宣传月”，连续6年开展发放公开信、编印调解指南、街面接待咨询、入户走访调查、典型案例评比、专项排查调处等活动，全方位宣传调解法律法规和服务承诺，扩大调解的社会影响力。
以规范实体运作为支撑，推动调解组织法治化。市、镇、村三级调解组织普遍实行标准化、规范化管理，市级调委会与3个基层调委会被评为全省调委会规范化建设示范点。按照“六有标准”，建立完善专业性行业性调解组织，在300人以上企业分类建立内聚式、联动式、分列式、外包式调解组织并规范运行。制定完善市、镇调处中心硬件建设标准和软件建设规范，切实加强阵地、制度、业务、队伍的标准化建设，为调解平台的规范运行提供了坚实保障。
以优化调解模式为轴心，坚持调解机制法治化。坚持“程序违法，一切违法”理念，制定出台《矛盾纠纷受理审查程序》《矛盾纠纷调处工作程序规范》《调解业务档案立卷归档办法》及镇、村调解工作台账和卷宗样本，建立简易纠纷、一般纠纷、重大疑难纠纷的调解前、调解中、调解后的程序目录，全面系统地将调解工作纳入规范化法治化轨道。创新建立“菜单式”服务机制，普遍推行调解员选定制、调解员声明书、权利义务告知制度等创新创优举措。严格规范办案管理，扎实推进信息化建设，开发应用办案软件、建立网上“案管中心”，实现矛盾纠纷网上滚动排查、纠纷信息网上传输、纠纷移送网上流转、法治审核网上推送、调解文书网上生成、调处结果网上反馈、调解档案网上保存、调解过程网上监督、责任追究网上管理的信息化管理机制。建立视频调解指挥中心，在线指导、帮助、监督矛盾纠纷个案调处，提高矛盾纠纷法治化规范化调处的透明度。
以放大社会影响为导向，致力调解效果法治化。注重调解协议司法确认，建立司法确认建议书制度，对约期履行的调解协议，书面提醒当事人，依法向法院申请司法确认，倒逼人民调解法治化，提升人民调解公信力。认真落实跟踪回访制度，即时收集当事人对调解是否公正、协议是否履行等意见；建立满意度评价机制，每年两次专题调查，掌握群众对调解工作的满意率。采取定期检查与不定期抽查、调阅卷宗与约访当事人等相结合的办法，全面加强调解案件的监督管理。对调解过程中发现的用人单位规章制度、内部管理等方面存在的问题，发出调解建议书，避免类似矛盾纠纷再次发生。
来源：江苏法制报，2017年5月8日，第A05版。