先行先试创造多个“首例” 用好诉前程序促进依法行政公益诉讼的江苏实践样本

　　经江苏省检察院批准，江苏省连云港市连云区检察院近日向该区法院提起于宗玉滥伐林木刑事附带民事公益诉讼。这是今年7月1日全面开展检察机关提起公益诉讼工作以来，该省非试点地区首个公益诉讼案件。从2015年7月1日开始试点到今年7月1日全面开展，检察机关公益诉讼按下了“快进键”。

　　“公益诉讼无小事。检察机关提起公益诉讼制度具有独创性、时代性、科学性，我们要充分认识这项工作的重大意义，严格依法履行法律监督职能，继续全面扎实稳步推进公益诉讼工作。”在近日召开的全省检察机关全面开展公益诉讼工作会议上，江苏省检察院检察长刘华表示。

　　 先行先试，多个“首例”积聚实践样本

　　2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，江苏被确定为13个试点省份之一。江苏省检察院在全省范围内确定了7个设区市检察院及其所属63个基层院作为试点地区。两年试点中，江苏检察机关牢牢抓住公益这个核心，办理了一批在全国有较大影响力的“首例”案件，维护了国家和社会公共利益，也为修改完善相关法律积聚了江苏实践样本。

　　常州市检察院办理了全国首例检察机关提起的污染环境民事公益诉讼案，该案被评为全国检察机关十大法律监督案件、江苏省十大法治事件，且被列为最高检第八批指导案件。

　　徐州市检察院办理的鸿顺公司污染环境民事公益诉讼案，是全国首例经过二审程序的检察机关提起公益诉讼案件，被评为全国环境公益诉讼十大典型案例。该院还办理了督促沛县国土局依法履职诉前程序案，被最高检评为诉前程序典型案例。

　　南京市检察院探索了全国首起通过在全国媒体公告的方式履行民事公益诉讼诉前程序的做法。

　　泰州市检察院办理了“长江非法采砂”系列行政公益诉讼案，探索实践运用督促履职令履行行政公益诉讼诉前程序做法等。

　　据统计，试点期间，江苏各试点检察机关共摸排公益诉讼案件线索641件，办理诉前程序案件508件，提起公益诉讼案件62件，其中行政公益诉讼案件46件、民事公益诉讼案件10件、刑事附带民事公益诉讼案件6件。此外，在民事公益诉讼诉前程序中办理支持起诉案件17件。提起的62件公益诉讼案件中，目前法院已审结20件，其中法院一审判决生效15件、二审判决生效1件、调解结案1件，检察机关因诉讼请求全部实现，经向最高检请示后撤回起诉3件。

　　经过各地探索实践，江苏试点工作覆盖了所有授权领域，涵盖民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等案件类型，结案包括一审判决生效、二审判决生效、调解结案、撤回起诉等多种方式。全覆盖、多样化的试点探索，积聚了江苏实践样本，探索了可复制、可推广的实践做法。

　　试点两年，江苏检察机关通过办理民事和行政公益诉讼案件，共推进恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地、林地4480余亩，督促治理被污染水源地面积1008亩，保护被污染土壤121亩；督促清除处理违法堆放的各类生活垃圾2.3万余吨，督促回收和清理生产类固体废物2.9万余吨；共向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用2.3亿余元，督促收回被欠缴的城镇国有土地使用权出让金10.4亿余元，督促保护、收回国家所有资产和权益价值8140余万元，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　 诉前程序倒逼行政机关依法履职

　　今年2月，苏州市吴江区法院对检察机关提起的该区国土局不正确履行职责行政公益诉讼案作出判决，支持了检察机关的诉讼请求。该案作为江苏省第一例行政公益诉讼案件，直接推动了国土部门违法用地整改工作。

　　记者了解到，试点以来，检察机关与行政机关“对簿公堂”的案例并不多。641起公益诉讼案件线索中，提起诉讼的只有62件，大部分通过诉前程序予以解决。修改后的民事诉讼法和行政诉讼法明确检察机关在提起公益诉讼前，必须先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。逾期未办理或者未回复的，检察机关再提起公益诉讼。

　　把提起公益诉讼作为“最后一道防线”，借助诉前程序倒逼行政机关依法履行职责，正是江苏检察机关开展公益诉讼试点工作的一大亮点。全省试点地区办理的453件行政诉前程序案件中，除未到回复期的22件外，行政机关已纠正违法或者履行职责案件340件，改正率达78.9%。

　　位于常熟的江苏联侨聚合材料有限公司非法处置工业废渣，导致宜兴新乐村大片菜地被污染。宜兴市检察院启动公益诉讼诉前程序，向常熟市环保局发出督促履职的检察建议。很快，该院就收到环保局的回复函，对这家企业的违法行为实施行政处罚。该案也被最高检评为诉前程序典型案例。

　　“‘告’不是最终目的，督促履职、维护公益才是根本。”常州市检察院民事行政检察处处长吴小红发现，如今，一些行政部门对检察建议的重视程度明显提高，“不用检察院上门催，很多部门会主动反馈履职纠错的最新进展。”

　 　坚持法治思维，工作到位不越位

　　作为先行先试省份，江苏检察机关在推进公益诉讼试点中也遇到一些困难和问题。

　　江苏省检察院民行部门负责人分析说，有的基层院认识还不到位、措施不力、后劲不足、缺乏担当；有的行政机关对检察机关发出的检察建议重视不够，整改力度不大；对试点中的经验总结和理论研究还不够，研究的广度和深度还不充分；基层力量相对薄弱，民行人员业务素养与工作新要求还存在差距，存在知识储备不适应、调查取证能力有待提高等问题。

　　记者采访了解到，在公益诉讼案件中，检察机关的诉讼地位、检察机关提起公益诉讼和法院审理如何顺畅对接、公益诉讼案件中涉及的赔偿费用如何处置等，还需进一步明确和细化。

　　对于下一步全面开展公益诉讼工作，刘华特别强调要突出公益核心，坚持法治思维，强化责任担当。要坚持两个统筹：统筹抓好民事、行政两类公益诉讼，突出抓好行政公益诉讼；统筹抓好诉前程序与提起诉讼两个阶段的办案工作，对政府部门能够处理的，要支持、协助其处理，不能为诉讼而诉讼。对整改不力或不整改的，要依法坚决提起诉讼，充分体现司法办案的担当精神。要严守检察权的边界，工作到位不越位，始终遵循法无授权不可为、法定职责必须为，坚决克服工作不到位、工作做过头两种不良倾向和做法。工作到位不越位，体现检察监督的谦抑原则，确保公益诉讼工作在法律确定的范围内依法开展，使每一起公益诉讼案件都能取得很好的法律效果和社会效果。