泰州：突出重点 统筹推进不断提升依法管粮工作能力
从国家宏观层面看，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，既是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。同样，从粮食系统微观层面看，要推进粮食事业快速、健康、有序发展，法治应当居于根本性的保障地位。因此，要在新时期新形势下推进粮食事业又好又快发展，必须重视系统依法管粮工作能力的提升。
一、当前依法管粮工作推进落实情况
1、部门依法行政取得长足进展。《粮食流通管理条例》颁布实施11年来，泰州市粮食局立足实际、创新举措、积极规范，不断探索依法管粮方法、途径。一是健全工作体系，夯实依法行政基础。外部协调方面，成立由市政府分管副市长任组长的粮食流通管理领导小组（办公室设在市粮食局），充分发挥出粮食流通管理主导作用，主动牵头协调工商、质监、卫生、物价等部门开展联合执法检查、形成监管合力。内部协调方面，成立了以市粮食局主要领导为组长的行政执法工作领导小组，并不断强化依法行政机构建设：2006年成立了全省首家粮食流通执法支队，2010年机构改革中正式分设政策法规处、监督检查处，2012年市粮油质量监测所建成国家粮油质量监测站……通过不懈努力，泰州市粮食局逐步建成了粮食流通执法体系，实现了专门机构、专人分管、专业队伍、专项经费“四专”要求，为全面实施依法管粮提供了组织保障和技术支撑。二是强化内外监督，规范依法行政行为。执法监督机制是依法行政的必要保障。为此，泰州市粮食局主要从四个方面不断强化：第一，政务公开。推行行政权力网上公开，对局主要职责、执法依据、办事程序及时限等在政府门户网站上公布，自觉接受社会各界监督；第二，强化复议。成立了局行政复议工作领导小组，明确了政策法规处为工作机构，并制定了《行政执法内部监督制度》、《行政执法岗位责任制度》、《行政执法错案追究制度》、《行政复议工作制度》等执法监督制度。第三，内部监督。成立了局依法行政监督领导小组，由纪委书记任组长，纪委监察室负责对行政执法人员依法行政、作风建设、管理绩效等进行全方位监督，并及时通报考核情况，确保公正执法、文明执法。第四，社会监督。通过在局机关设立监督举报箱，在部门网站设立“公众参与”专栏，从人大代表、政协委员和粮食流通管理相关部门纪委中聘请行风监督员，发放《粮食流通行政执法社会评议问卷表》等，创造、落实社会监督条件。三是加强工作实践，推进依法行政进程。近些年来，泰州市粮食局坚持实行执法职责明晰化、执法权限公开化、执法任务责任化、执法行为程序化，本着公开、公平、公正和效率、便民的要求，规范执法运行机制，不断推进依法行政进程。同时，为全面履行全社会粮食流通管理职能，市粮食局从理顺管理体制入手，通过机制创新，建立了社会粮食流通统计工作网络、粮食流通分级监管区域监管工作机制，全面建立完善了横向到边、纵向到底、覆盖全社会的长效监管机制，确保监管职责履行到位，确保对辖区涉粮者日常监管到位。为此，市粮食局两度荣获全国监督检查先进单位，区域内3市3区已有4家创成国家级或省级监督检查示范单位。
2、粮食系统法律顾问（律师）制度取得良好成效。粮食系统聘用法律顾问（律师）既是时代发展的产物，更是2000年以来系统改革改制客观需求的结果，但这种需求是在一个渐进的过程中推进的。2000年启动的这次粮改核心是“人员置换身份，企业置换产权”，所涉劳动关系解除、经济补偿、社保与医保、“三条保障线”等多方面的政策、法规。可以这样说，改革还是由于历史的局限性留下了不少遗留和未预见到的问题，在改革之后一度时期，特别是粮食系统资产租赁合同中，对出租方、承租人双方的职责、权利、义务定义不清晰，一些租赁资产为追求稳定收入，租期过长，一旦征收拆迁，结果被承租人套取了巨大利益，个别的甚至基于法律承担了连带责任，给系统造成了重大经济损失。正是在诸如此类的情况下，全市粮食系统逐渐认识到聘请法律顾问（律师）的重要性，逐步建立了法律顾问（律师）制度。据不完全统计：目前，全市粮食系统共聘用法律顾问或律师10人，其中专业律师7人，其余3人为公检法退职人员或其法律工作人员；所聘人员因工作量大小决定聘用费用多少，人均年度费用约为15000元。当前，全市粮食系统法律顾问（律师）主要负责为系统企业提供各种法律服务，如：经济合同审查、企业建章立制、人员分流解聘、外欠帮助追索……有效地帮助企业规避免风险、减少了经济损失，取得了较明显的成效。
二、当前粮食系统依法管粮方面存在的不足和问题
1、涉粮法律体系不健全。法律体系不健全是影响当前粮食流通政策制定、政府粮食管理职能确定和实现、建立市场化粮食流通新秩序的根本原因。除《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》外，粮食流通管理法律法规很少，并且这两个《条例》或可操作性不强，致使粮食流通管理不能真正落到实处；或主要管理系统内部国有粮食企业，往往“网开一面”、徒于形式。此外，法律体系不健全的直接后果还带来了粮食流通关系的非法制化：政府在粮食流通管理中难以定位，导致粮食购销行为在自由政策和控制政策之间摇摆；在粮食流通服务方面职责缺位；以及由于以上原因进一步导致的流通秩序混乱和调控失控。
2、粮食系统法律顾问（律师）制度较为片面。所聘用的法律顾问（律师）更多参与的是经济实务层面的工作，平时不仅不直接参与经济决策层面的工作，更不参与粮食行政管理部门许可、执法等重大行政决策，往往造成了工作的滞后性和决策的不科学。
3、粮食流通执法实践少。行政管理部门被提起行政诉讼风险程度高。
三、深入推动系统依法管粮工作的对策建议
1、突出两个《条例》，坚持依法管粮。目前，粮食行政管理工作中颁布实施的《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》这两部位级最高的粮食法规，为粮食行政执法提供了执法的基础和前提，也提出了具体的规范和要求。因此粮食流通管理工作应该以两个《条例》统领全局工作，粮食部门工作人员特别是各级领导干部要坚定依法行政理念，努力做尊重法律、崇尚法律、遵守法律，从保证国家粮食安全、保护人民利益的高度对粮食流通收购、储存、运输、加工、销售等各环节进行规范管理，强化工作的实践，根据《条例》赋予职责，认真对涉粮者进行监督检查、规范粮食流通秩序。
2、找准工作抓手，加强制度建设。主要是要用好用足政策抓手。一是推进行政决策和立法工作落实。国务院2014年12月31日出台了《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，江苏省分别于2015年6月7日、12月15日出台了《关于健全完善粮食安全责任制的实施意见》、《江苏省粮食安全责任制考核办法》，作为泰州粮食行政主管部门，要积极以此为契机，主动牵头推动出台泰州市落实粮食安全责任制的意见、考核办法等，真正做到既上下一致，又确有抓手；2015年3月15日十二届全国人大三次会议通过关于修改《立法法》的决定，正式赋予设区的市地方立法权，意味着泰州也将全面进入地方立法时代。有必要积极借鉴无锡通过推动制定《无锡市粮油流通安全条例》将涉粮立法需求上升为地方法律规定的做法，及早梳理涉粮规章，待条件成熟时向地方立法机关反映涉粮立法需求，并最终形成具有较强操作性的本地粮食流通法规。二是努力完善系统法律顾问制度。要根据上级明确的工作要求和形势任务的需求，积极探索、推行政府法律顾问制度，真正建立起以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。这样工作就能得到持久落实和推动。
3、注重队伍建设，加大监管力度。监管工作实不实、到位不到位，建设一支政治思想品质好、业务能力高、法律意识和法治观念强的行政执法队伍是非常重要的基础。因此，要始终把加强粮食流通执法队伍建设作为一项基础性工作，着力抓好执法人员的法律素质和粮食流通业务能力的培养。一方面，要重视采取业务培训、组织学习、参观交流等多种形式，不断提高行政执法人员的业务能力和执法水平。建立并严格实行持证上岗，严禁无证执法。强化对执法人员的管理和监督，严格要求，严肃纪律，不断提高执法人员的整体素质。另一方面，要重视加强制度建设和创新，出台相应的激励政策和奖励措施，特别是要对通过司法考试的人员要给予实实在在的物质奖励，从而在系统行政管理人员内掀起一股学法知法用法的新高潮。