经济创新驱动还需靠民营企业

　　四中全会开启法治经济新时代，专访上海财经大学经济学院院长田国强

　　高端访谈

　　成熟的现代法治市场经济，首要的也是最关键的是要求政府领导方式和行政运行方式必须向规范化、有序化、制度化、法治化转变。

　　从当前中国的经济现实来看，国有资本在一般竞争性领域依然分布过广，垄断行业的改革尚未破题，民营经济发展环境仍有待改进，需要着力推进改革。

　　负面清单管理模式作为一种国际通行的涉外投资管理办法，被引入上海自贸区之后，带动了涉外投资审批体制、市场准入、金融监管、海关监管等政府管理职能的转变，将事前审批转变为事中、事后监管。

　　法治市场，与四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到的法治国家、法治政府、法治社会有着千丝万缕的关系。然而，要实现法治市场经济，政府与市场的关系应该如何处理？创新型经济的转型着力点是什么？民营企业在未来法治经济处于何种地位？上海自贸区带来什么可复制的经验？为此，本报记者专访了上海财经大学经济学院院长田国强

　　文/本报记者王睿陈维澈

　　政府要跳出

　　“重发展轻服务”模式

　　记者：四中全会以“依法治国”为主题，在建立法治市场经济的目标上，您认为难点和突破口在哪里？

　　田国强：建立法治市场经济的难点是要束缚住过多干预市场经济的有形之手。政府干预市场频繁且深入，既是造成权力寻租、腐败盛行的重要根源，也是造成改革深化受阻的既得利益牵绊的重要原因。然而，要将权力关进制度的笼子，不是要靠更大的权力，而是要靠法治。三中全会提及的自贸区的负面清单管理模式也好，四中全会提及的政府权力清单制度也好，都是划清权力边界、建立法治市场经济的突破口。在这些方面，我们已经向正确的方向迈出了步伐，接下来是如何深化、完善和扩展。

　　记者：在建立法治市场经济时，要充分强调市场作用，那么政府发展经济、干预经济的边界在哪里？

　　田国强：合理界定和理清政府与市场和社会的治理边界确实很重要。政府本应让市场发挥决定性作用的方面，干扰经济活动太多，然而对市场失灵的地方，政府本应要发挥决定作用地方（主要在维护和服务方面），却做得太少。也就是说，当前政府的角色定位整体上仍然存在着越位、错位和缺位并存现象。

　　记者：为什么政府在角色定位上存在这些问题呢？

　　田国强：这是由于我国政府长期居于资源配置的主导地位，并将资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域，由此逐步形成了一个“重发展轻服务”的模式。政府本应将从居民激励收益中抽取的高税收用于提高福利，实际上却没有做足社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等公共服务和基础设施的建设，形成制度性缺位，使得居民的福利收益得不到应有保障。

　　记者：在习总书记提到的经济“新常态”环境下，政府该做的、不该做的，跟过去有什么不一样？

　　田国强：在经济“新常态”下，政府要更加关注根本、关注长远、关注内在生态，为建立统一、开放、竞争有序的市场体系构筑制度基石，而不要被短期的经济起伏，特别是个别经济指标如gdp增速的下滑而慌了手脚，急于出台大规模的经济刺激计划或一刀切的做法。当然，政府也要善于采用定量、定向、定点的微刺激或有针对性的做法，坚持底线思维，实施灵活有弹性的“区间管理”。

　　长三角的区域一体化是独特优势

　　记者：我们国家未来经济发展最大的问题是要从要素驱动到创新驱动成果转型。要实现创新经济的转型，未来主要靠什么？

　　田国强：创新主要靠市场而不是政府，靠民企而不是国企。然而，从当前中国的经济现实来看，国有资本在一般竞争性领域依然分布过广，垄断行业的改革进展缓慢甚至还尚未破题，民营经济发展环境堪忧。这些都是需要着力推进改革的。民营经济、创新经济最强的是美国，靠的是民企，也靠企业家精神。

　　记者：那对于未来民营经济的发展空间您有何期待？

　　田国强：如果全面深化改革的方案能够得到真正落实，包括政府职能转变能够深入和持续推进下去，民营经济的发展空间会非常广阔。特别是以中国10亿级人口的市场规模，将会催生出更多的立足中国本土的世界500强级别的民营企业。有理由相信，只要让市场真正发挥决定性的作用，进一步改革开放，在不远的将来，中国的世界级企业和世界500强企业将可以媲美乃至超过美国。当然，美国企业的创新精神、创新机制和创新能力不容小觑，中国企业还要不断向战略制高点挺进。

　　记者：民营经济和创新这方面，您认为长三角最突出的优势和经验是什么？

　　田国强：长三角和珠三角各有优势，都有不少创新性企业。比如，深圳的华为、中兴、腾讯、比亚迪等民营高科技企业都是扎根在珠三角而发展和崛起的。如果要说突出优势和经验，长三角的区域一体化是其中之一。民营经济的发展壮大需要较大地理空间、市场空间和产业空间来获取资源要素支撑，长三角两省一市在破除资源和要素流动的行政区划阻碍上是走在前面的，同时也有长江经济带的腹地作为支撑。

　　记者：早前国务院出台针对地方债的规范管理，这也被看做政府建立法治市场经济而作出的对中央和地方财政的厘清，在处理地方债问题对于深化财税改革的意义在哪里？

　　田国强：建立健全地方债管理体制机制，是全面深化财税体制改革的重要一环。原有体制下，地方政府融资平台公司成为地方政府融资的主要平台，但是作为我国经济转型时期的特殊产物和过渡性制度安排，其负面效应也愈益明显，亦官亦商的背景使得政府与市场、政府与社会之间的治理边界被打乱。这样，对于此前融资平台公司的分类治理，就成为重新界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界的途径之一。

　　记者：中央目前着手处理地方债的问题，您认为突破口是什么？

　　田国强：地方债膨胀是长期以来事权和财权不匹配导致的结果。所以，随着税收法治化、预算民主化的推进，应该考虑给地方一定的税收立法权，比如房产税、财产税、商品消费税及其税率的决定等，这也是国际上通行的做法，虽然各国的税权分配模式和分散程度有所差异。当然，地方的税收立法权应该仅限于省一级，并且必须受到中央的监督和制约。

　　上海自贸区以开放倒逼改革

　　记者：上海自贸区刚成立一周年，您是怎么看待上海自贸区这一年的成效？

　　田国强：上海自贸区是中国改革开放进入新时期的一个试验田，承担着进一步以开放倒逼改革的重任。一年多来，自贸区以促进贸易便利化、投资便利化为发展导向，以准入前国民待遇和负面清单管理为实施手段，进一步扩大经济金融领域的对外开放和改革，取得了一定成效。整体上，上海自贸区的开放度、透明度有明显的提高，但是与国际通行规则和做法相比，还有很多改进的地方，包括服务业的开放动作还不够大，金融领域的关键性改革如利率市场化、人民币国际化等方面还做得远远不够，这些都是上海2020年基本建成“四个中心”尤其是国际金融中心必须要迈出的步伐。

　　记者：在政府放权这一块，上海自贸区有什么创新成果值得复制的？

　　田国强：在负面清单管理模式，作为一种国际通行的涉外投资管理办法，被引入上海自贸区之后，带动了涉外投资审批体制、市场准入、金融监管、海关监管等政府管理职能的转变，将事前审批转变为事中、事后监管。这无疑是上海自贸区在政府放权上的一个重大改革措施，其所带来的管理理念和模式的转换，为此前长期倡导而不得深入的从全能政府向有限政府的政府职能转变找到了一个突破口，也为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用找到了一个着力点。

　　记者：负面清单的模式有什么需改善？

　　田国强：目前上海自贸区的负面清单中的特别管理措施还是比较多和冗长，一些领域如护理和租赁事业的外资准入许可手续依然繁杂，所以这一制度创新还有待深入推进。唯其如此，才能使政府权力和政府行为得到规范和约束，减少来自行政的不必要干预，增进政府的服务功能，一增一减将带来营商环境的改善，使之更加稳定、透明和可预期，激发和释放企业投资的热情。据统计，一年来上海自贸区新设外商投资企业数比去年增加了十倍。

　　记者：大家都期待自贸区能真的做到“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”，上海自贸区自身在经济法治建设方面的成绩如何？

　　田国强：上海自贸区的改革更多是靠法治引领的。一是政府与市场的边界重构和合理界定。上海自贸区的经济法治建设较好。特别是负面清单管理模式的推出所带来的法律体系调整，背后就是对于政府行为和权力的约束，以及政府与市场关系和权力边界的重构。二是国内与国际的标准衔接。上海自贸区从一开始即着眼于建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，为进入这些国际贸易协定创造条件，为全面参与建立高标准的国际投资和贸易规则积累了经验。需要说明的是，法律不是越多越好，其边界是有法律监督、执行成本和市场监督交易成本的大小比较来决定。当法律干预了不该干预的领域，反而可能会造成人们的行为扭曲。