实务丨厘清界限　积极稳妥履行好行政违法行为监督职责

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）提出，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。开展行政违法行为检察监督是党中央赋予检察机关的重大政治责任，而准确把握行政违法行为检察监督的边界是检察机关积极稳妥履行好行政违法行为监督职责的重要前提之一。如何在恪守司法谦抑性，遵循有限监督、协同监督原则，树立双赢多赢共赢理念的基础上，厘清行政违法行为检察监督与行政权、行政公益诉讼、监察权、行政复议及行政诉讼的界限，并处理好其间的关系，是当前亟须研究的重点内容。

　　 厘清与行政权的界限

　　检察机关开展行政违法行为监督，是公权力对公权力的监督，如果与行政权界限不明，极易带来以下问题：一是对行政违法行为怠于履行检察监督职责，导致监督不到位或监督虚化弱化。二是行政违法行为检察监督中出现越权监督，甚至代行行政权的情况。检察机关对行政违法行为进行监督，既要加强法律监督，彰显司法为民、能动检察的理念，也要符合行政权和检察权的运行规律，尊重行政机关的职权，不缺位、不越位、不错位，并始终做到以下两个坚持。

　　一是坚持“在履行法律监督职责中发现”案源。从《意见》的规定来看，行政违法行为检察监督的案件线索，限于检察机关“在履行法律监督职责中发现”的情形。这为检察机关如何启动行政违法行为监督程序指明了方向。对此，检察机关应当充分认识和严格执行。检察机关是国家的法律监督机关，但不能由此认为，检察机关的所有活动、所有行为都是在履行法律监督职责、行使法律监督权。检察机关是不是在履行法律监督职责，应当根据法律的具体规定及行为的性质来确定。为避免因理解差异等导致各地检察机关在探索推进行政违法行为监督中，出现启动监督程序各行其是、随意而为或无所适从的情况，应当统一标准，从国家制度层面予以细化和明确。在统一标准出台前，案源发现方式宜比照公益诉讼案件线索来源渠道，并作相应变通。

　　二是坚持事后监督。根据《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，高效便民是依法行政的基本要求之一，并且有些行政权的行使，如查封场所、扣押财物、冻结存款，多数情况下具有紧急性，需要行政机关迅速作出决定。加之，行政管理涉及内容量大、面广且专业性、技术性强，检察监督权介入事中监督势必影响行政权的高效运行。程序性是司法的最重要、最显著的特征之一，从性质上看，行政违法行为检察监督属司法监督，应当体现司法行为的程序性，不宜进行事中监督，若将监督从事后延伸至事中，极易对行政管理造成不当干预。基于行政违法行为检察监督的谦抑性和有限性要求，检察机关也不宜在事中介入、监督。

　 　厘清与行政公益诉讼的界限

　　《意见》要求“全面深化行政检察监督”“积极稳妥推进公益诉讼检察”，将行政检察监督与公益诉讼检察作为两项制度安排，分别作出规定。很明显，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼检察之间存在界限。考虑到行政违法行为检察监督和行政公益诉讼检察在监督的领域及方式上存在交叉重合的情况，厘清并处理好两者的关系，有利于完善和优化检察职权配置，提升检察监督的精准性及有效性。行政违法行为检察监督和行政公益诉讼检察均是检察机关对行政违法行为进行监督，其界限主要在于以下三个方面：

　　其一，作为被监督对象的行政违法行为的范围不同。前者的范围无特定领域限制，相比于后者范围更为广泛，但基于历史和现实的考量，当前检察机关不宜将行政违法行为监督职能扩展到行政管理涉及的所有领域，应当突出行政违法行为监督的重点；而后者范围却限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、个人信息保护、军人地位和权益保障、未成年人保护等特定领域，且具有法定性，同时也存在在实践中探索拓展领域的可能性。

　　其二，启动监督程序的条件不同。前者的程序启动不以国家利益或者社会公共利益因相应行政行为而受到侵害为必要条件，也不以行政相对人或者利害关系人合法权益因相应行政行为而受到侵犯为必要条件；而后者则要求，在特定领域内行政机关不依法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，这是诉前程序中向被监督行政机关提出检察建议的必要条件。

　　其三，监督的方式不同。两者的监督方式的主要不同之处是，后者可以通过依法提起诉讼的方式来实现监督目的，前者不能直接向法院提起诉讼，而是以制发检察建议的方式督促行政机关依法履行职责。

　　总之，行政违法行为检察监督的对象应当排除符合行政公益诉讼受案范围和成案条件的行政违法行为。但是，因各地检察机关可能在公益诉讼“等”外领域探索中不同步、不一致，或者在判断是否涉及公益以及公益是否受到侵害上意见不一，极易出现对同一性质的行政违法行为是开展行政违法行为监督还是进行行政公益诉讼的意见分歧，或者发生对同一行政违法行为既被作为行政违法行为监督案件立案，又被作为公益诉讼案件立案的矛盾冲突。鉴于两者之间的关联性，为防止出现不利后果，检察机关有关部门应当对相关案件线索实行统一登记和管理，建立线索和监督效果研判机制，努力实现行政违法行为检察监督与行政公益诉讼检察的统筹推进、协同发展。

　　 厘清与监察权的界限

　　检察机关和监察机关均能依职权对行政权力进行监督。行政违法行为检察监督的对象是行政机关的违法行政行为，包括违法行使职权的行为或者不行使职权的行为，行政违法行为检察监督侧重于对行政机关所做的“事”的监督。而根据《中华人民共和国监察法》第3条的规定，各级监察委员会依照该法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。可见，监察机关的监督侧重于对“人”的监督，即对公职人员的监督。检察机关开展行政违法行为监督时，若发现行政机关有关公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的，应当依照相关规定将线索移送监察机关处理，并且应当与监察机关加强有效衔接和协作配合，协力增强监督实效。

　　需要特别指出的是，针对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织可能同时向检察机关和监察机关控告、举报。对此，检察机关应当与监察机关加强联系，可通过召开联席会议，以会议纪要或者会签文件等形式，与监察机关建立线索及处理结果双向移送、反馈机制，完善具体操作流程，协力提升工作质效，确保相关工作得到及时、有序开展，避免产生矛盾或出现负面影响。

　 　厘清与行政复议、行政诉讼的界限

　　公民、法人或者其他组织可能在检察机关开展行政违法行为监督前，已经对相同的行政行为提起行政复议或者行政诉讼，也可能在检察机关开展行政违法行为监督后又启动行政复议或者行政诉讼程序。若行政违法行为检察监督与行政复议、行政诉讼界限不明，极易引起不必要的重复监督和处理结果上的相互矛盾，以及对当事人选择救济途径造成过度干预。

　　行政违法行为检察监督中检察机关无权对行政权进行实体处分，而行政复议机关、法院对行政违法行为进行监督和处分，均具有实体处分权。基于此，并鉴于行政违法行为检察监督具有兜底的职能作用，为提高当事人实现权利救济的效率和效果，避免浪费司法资源，宜优先适用行政复议、行政诉讼。若当事人选择了该途径来维权并已启动相应程序，在程序终结前，检察机关不宜对同一行政违法行为开展监督。如果检察机关发现行政复议机关或者法院对该行政违法行为监督、处分不力或存在违法情形，严重损害了当事人合法权益的，可以在对行政复议、法院审判或执行活动进行监督的同时，对该行政违法行为进行“穿透式”监督，切实发挥行政检察“一手托两家”的作用。需要注意的是，对于检察机关在履职中自行发现的行政违法行为监督线索，如果在立案后发现当事人已经选择行政复议或者行政诉讼途径维权，并且相关部门已启动相应程序的，检察机关应当终结审查。为做好行政违法行为检察监督与行政复议、行政诉讼的衔接工作，检察机关应当会同行政复议机关、法院建立立案、结案通报机制或者实现与行政复议机关、法院立案、办案系统的对接，以便及时掌握和调查核实有关情况。

　　（作者单位：江苏省扬州市邗江区人民检察院）