社区矫正,理论与实践的碰撞

自2003年以来,社区矫正工作在我国全面展开,并取得了突出成效,但在实践中也暴露出了各种各样的问题。随着社区矫正法被提上立法日程,对社区矫正工作中重大的理论和实践问题进行全面梳理,为立法打下良好的基础,已成为社区矫正研究中的重要内容。6月中旬,由浙江省台州市政府、司法部预防犯罪研究所、北京师范大学刑事科学研究院、浙江警官职业学院联合主办,在浙江省台州市举行了“首届浙江台州社区矫正论坛”。

　　论坛围绕“社区矫正机构队伍建设”和“社区服刑人员教育矫正创新”两大主题,集中就社区矫正的性质、机构设置及职能、执法工作者警察身份、队伍建设以及教育矫正五个重点难点问题进行了深入的研讨,我国著名刑事法律专家高铭暄、陈光中、赵秉志、陈卫东、吴宗宪等学者参加了论坛。本版将其中专家的主要观点集纳成文,以飨读者。

社区矫正是刑罚还是社工

　　社区矫正的性质决定了整个制度的定位和架构,社区矫正是刑罚制度还是社会工作；社区矫正对象是服刑人员还是帮扶对象,这些都是社区矫正的基础问题和理论问题,澄清概念,消除误解,对社区矫正具有至关重要的意义。在这个问题上与会专家的观点有较大的差异。

　　专家观点:社区矫正是与监禁行刑相对的刑罚执行方式或刑罚执行活动。

　　首先,社区矫正的对象是受刑罚处罚的罪犯。我国刑法、刑事诉讼法规定,社区矫正对象是管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行四类,虽然被判处的刑罚较轻,但没有改变刑罚处罚的性质。其次,社区矫正属于刑事司法程序中的执行环节。根据我国刑事诉讼法的规定,我国的刑事诉讼程序由侦查、提起公诉、审判、执行四个主要环节组成,社区矫正是执行程序之中的重要内容。第三,对社区服刑人员的监管、教育矫正是刑罚执行活动的基本内容,不因为在社区中执行就改变了刑罚执行的性质。至于社区矫正手段多样化,以及动员社会力量参与是行刑社会化的需要,也是实现行刑目的的需要,就像监狱需要探索行刑社会化一样,不能因此就将社区矫正的刑罚执行定性为社会工作或者社会福利。

　　专家观点:社区矫正兼具刑罚执行和社会工作双重属性。

　　社区矫正在内容上不仅包含部分刑罚的执行,而且更包括社会组织参与的教育和帮扶,兼有社会工作的性质。

　　专家观点:社区矫正不是刑罚执行的性质。

　　缓刑根本不涉及刑罚执行的问题,而缓刑占了社区矫正相当大的比例。

　　专家观点:缓刑比例高并不能改变社区矫正的性质。

　　首先,我国刑法规定的缓刑考验期结束后,“原判的刑罚就不再执行”是指原判的有期徒刑(监禁刑罚)不再执行,并非缓刑不再执行。其次,我国刑法将缓刑规定在第四章“刑罚的具体运用”中,是在刑罚量定以后,明显是一种行刑制度。第三,可以与死刑缓期执行作类比,在判决死刑的同时宣告缓期两年执行,缓期两年执行是对死刑的暂缓执行,但监禁刑仍然要执行。缓刑就是有期徒刑不执行,非监禁的缓刑仍然要执行。第四,我国刑法规定社区矫正中对缓刑犯的要求与对假释犯的要求是完全一样的,也说明缓刑就是刑罚执行。

社区矫正职能如何定位

　　在实践中,社区矫正机构设置和职能定位并不统一,这也导致各地各行其是的管理方式。有专家将我国社区矫正基层执法机构概括为3种模式:(1)传统模式,这是按照传统的司法所设置由每个司法所负责本辖区内社区矫正日常工作的模式。这种模式使用得最为广泛。(2)兼管模式,这是指司法所在管理本辖区内社区服刑人员的同时兼管相邻司法所辖区内的社区矫正工作的模式。这种模式在江苏、山西等省的一些地方使用。(3)直管模式,这是指组建具有直接隶属关系的执法队伍并由其直接管理社区矫正工作的模式。这种模式在浙江省台州市使用。

　　如何打造一支专门化、专职化与专业化的社区矫正执法队伍成为本次会议讨论的重点内容之一。

　　专家观点:我国社区矫正管理体制的设计,可以考虑在部、省、市、县四级司法行政机关设立社区矫正管理机构,负责社区矫正工作的管理、协调和监督,县级司法行政机关设立社区矫正机构(与县级社区矫正管理机构合署办公),负责社区矫正执行工作。

　　专家观点:基层社区矫正专门机构的正确设置是有效开展社区矫正工作的根本保障,也是我国社区矫正立法需要加以明确的基本问题。我国社区矫正基层机构建设的基本模式设计应把握两个关键点:一是社区矫正的基层专门机构(工作实体)设在县级(县级市、区)(直辖市的社区矫正基层工作机构设在区(县)级),以此类推。二是在隶属关系上向垂直管理的方向发展。

　　专家观点:应总结推广台州市社区矫正机构建设的实践做法:组建市、县、乡、村四级社区矫正组织网络,实现社区矫正工作由平行管理向垂直管理转变。在市级社区矫正管理局增挂社区矫正执法支队牌子,承担对下级社区矫正机构的业务指导与监管执法职责；县级全面设立社区矫正执法大队,统一行使社区矫正执法权,协调社区矫正各职能部门间的工作,承担调查评估、接收、事项审批、司法奖惩、收监、追查、禁止令执行和应急处置等职责；乡级层面建立乡镇(街道)执法中队,承担社区矫正日常监管职责,主要负责办理入矫手续,定期走访,信息化核查,组织个别谈话、学习教育、社区服务以及奖惩考核等职能工作；村居层面全面建立社区矫正工作站,协助社区矫正机构做好监管、教育和帮扶工作。

　　专家观点:关于社区矫正机构的职责定位,应当明确省级、省辖市级社区矫正机构主要职责是指导管理和执法监督；县级社区矫正机构兼具指导管理和刑罚执行、监管矫正的双重性质,尤其需要理顺县级层面社区矫正机构的内部管理体系,以及县级社区矫正机构与司法所的关系,明确各自的职责。

社区矫正工作由谁来做

　　实践中,社区矫正工作主要由基层司法所的工作人员、社会工作者、志愿者三部分人来做,但面临的问题是,司法所的工作人员顾不过来,社会工作者工作手段和方法有限、志愿者队伍不稳定等诸多问题,这成为制约社区矫正工作的一个重要因素。

　　如何建立一支政治可靠、纪律严明、素质合格、行为规范的社区矫正工作队伍,是当前社区矫正工作面临的重大紧迫课题。

　　专家观点:社区矫正工作队伍应当由管理人员队伍、执法人员队伍和社区矫正专职社工队伍组成,同时明确不同工种应当承担的工作职责,赋予不同的身份。三支队伍应当相互协调、相互配合,共同履行社区矫正工作职责。要明确社区矫正队伍建设标准,建立职位标准、编制标准、入职标准,并通过强化政策支撑、健全考核体系、增强业务素质和提供必要保障提高社区矫正队伍建设保障能力。

　　专家观点:社区矫正队伍由专职人员和其他人员组成,而专职人员是社区矫正工作的核心主导力量,专职人员的配备、资质要求和相关工作保障等都是社区矫正队伍建设需要重点解决的问题。社区矫正专职队伍是指在社区矫正管理机构和社区矫正机构内的公务员和人民警察以及经当地政府面向社会公开招聘的、在社区矫正机构内为其专设的社区矫正专业技术岗位的社会工作者。社区矫正机构中这几部分人员的配备、职责及保障需要社区矫正立法和相关政策予以明确。同时,就加强专职社工建设提出如下建议:一是可考虑对社区矫正工作中的社工作出资质要求,即应当具备社工专业背景,取得社会工作者任职资格和资格证书。二是将社区矫正社会工作者纳入国家社会工作专业人才培育、选拔、使用、流动、评价、激励等体系中,同时建立民政部门与司法行政部门共同设置、招聘、管理、使用社会工作者的体制机制。三是将社区矫正社工的经费纳入财政预算,并不断提高他们的待遇,扩展他们的职业发展空间。

　　专家观点:社区矫正作为一个新的职业系列,承担着开放的社区对罪犯的管理,需要建立与普通公务员不同的保障制度,并给予相应的待遇:确立社区矫正执法人员的准入标准、建立按劳分配制度和晋级晋升制度、适当考虑执法人员工作分工和强度、完善非执法人员的招募和聘用制度、完善志愿者的激励和考评机制、确保社区矫正工作者具有强制执行权。

社区矫正工作者是警察吗

　　大多数从事法律实践工作的同志都认为,社区矫正工作者应该具有警察身份。一方面是因为社区矫正是刑罚执行工作的需要,另一方面也是社区矫正实际操作的必须。没有警察身份,社区矫正对象很难管理。对此,一些专家并不认同,认为社区矫正应该以教育感化为主,不能靠威胁吓唬。关于社区矫正执法人员是否需要警察身份的问题,是此次论坛最受关注、讨论最充分的话题。

　　专家观点:社区矫正是把罪犯放在社区进行教育矫正帮扶,应该体现柔性执法,不应该由警察来管理；社区矫正的对象是罪行轻微的犯罪分子,不具有攻击性、暴力性,不需要警察管理；社会是有分工的,不能什么事都由警察来管,执行中需要动用警力就请公安协助；只要法律赋予社区矫正机构执法权,不是警察也能体现执法的严肃性。

　　专家观点:在社区矫正机构中配备一定数量的警察是需要的,无论是从理论、还是从实践都有必要性和可行性。

　　一是社区矫正刑罚执行的工作性质决定了应当配备一定数量的警察。刑罚执行活动具有惩罚性、强制性、严肃性,被实施监禁刑的罪犯由监狱或看守所的人民警察进行管理,刑罚执行活动的统一性也要求社区矫正应当有社区矫正警察参与管理。

　　二是社区矫正的对象是罪犯,应该由警察来管理。有专家认为,我国社会治安是由警察来管理的,社会治安的对象是普通民众,不管是人身危险性还是管理的难度均比社区矫正对象要轻,实践中社区服刑人员攻击、袭击社区矫正工作人员的现象时有发生,社区矫正需要警察是不言而喻的。

　　三是社区矫正是一种刑事诉讼活动,应当有人民警察来维持正常的诉讼秩序。如同法院、检察院一样,在刑事诉讼过程中需要警察来维持秩序,否则,有可能会发生在诉讼过程中限制人身自由的违宪性危险。社区矫正中因监管需要对社区服刑人员可能涉及人身自由的部分限制,这些限制措施只能由警察执行。

　　四是社区矫正工作实际需要也决定了应当设置一定数量的警察。社区矫正中的很多工作,例如,强制带离、强制到场、收监、脱逃查找、押送等,只有警察才能完成,借用公安警力协助,在实践中行不通。调研表明,这些工作多数具有突发性、紧迫性的特点,多数情况下公安机关派不出人,等协调能够出警时,可能已经发生严重后果。另外,从依法履职的要求看,法定职责只能由法定的执法主体来完成,临时借用力量非长久之计。

　　五是中国国情决定了社区矫正需要警察。受现实社会环境和传统文化的影响,群众认为,罪犯还是要警察来监管,这样社会才有一定的安全感。同时,警察面对社区服刑人员具有身份上和心理上的优势,能够使他们有一种心理认同,有利于他们遵守矫正制度、接受教育矫正。

　　六是国际上一些国家也是由警察来管理社区矫正对象的。例如,俄罗斯社区刑罚执行工作人员均具有警察身份,并且享有军衔待遇；新加坡对假释人员的管理也由警察负责的。其他一些国家的缓刑官、假释官尽管不具有警察身份,但具有强制执法权,执行公务期间可以使用手铐、电警棍、摧泪器,并且有警察的密切配合。

　　虽然在社区矫正机构中需要设置警察,但社区矫正工作人员不能全部都是警察,社区矫正职能的多样性,需要工作人员身份的多样性与其相适应。

如何发挥社会矫正教育功能

　　对社区服刑人员的教育矫正是社区矫正的三大任务之一,也是社区矫正的核心,需要探索创新教育内容、方式方法,不断提高教育效果。

　　专家观点:我国目前社区矫正教育管理缺乏统一的教育管理平台及教育矫正程序规定；矫正教育管理队伍专职化程度不够；社会力量参与矫正教育不足；矫正教育针对性不够；教育评估基本还停留在定性的粗浅阶段。就此相关建议包括强化机构建设,加大经费保障；整合社会资源,完善管理机制；拓展教育形式,丰富教育内容；突出教育重点,优化教育资源等。此外,有代表认为,在今后一段时间里,除了要抓紧制定社区矫正法,做好社区矫正的基本制度安排以外,还要发展社区矫正技术,提高社区矫正技术的科学化水平,也应当引起我们的高度重视。

　　专家观点:社区矫正要进一步创新工作思路,丰富教育矫正工作的形式,包括建立凸显教育服务功能的专业工作室、研发体现教育功能的专业服务项目；发挥专业优势,形成教育矫正工作的专业技术,针对认知、心理、行为、家庭关系、社会交往、就业谋生等这些普遍影响社区服刑人员正常融入社会的问题和需求,指导社工结合集中教育、个别教育、分类教育和社区服务等工作,运用个案、小组、社区等社会工作专业方法有针对性地来解决。