法制日报：扭住关键环节夯实治理根基 江苏探索推进联动融合开放共治新路
今年10月11日,中央政法委召开全国社会治安综合治理创新工作会议,传达学习习近平总书记重要指示精神,强调要更加注重联动融合、开放共治,更加注重民主法治、科技创新,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,为司法行政工作指明了方向。
近年来,江苏司法行政系统围绕打造“人民满意的服务型司法行政机关”目标,紧紧扭住“变革司法行政服务模式、推进社会组织培育发展、深化基层民主法治创建”三个关键环节,不断深化现代社会治理理念,对内加快资源整合步伐,对外拓展多元共治之路,全省县乡村三级公共法律服务平台基本健全,初步形成了多中心融合的服务体系,为群众提供“及时性”“一站式”的便捷服务；积极推进司法行政领域社会组织培育发展,探索形成以县(市、区)孵化中心为依托,以基础型、枢纽型、行业型、专业型、网络型为重点的社会组织培育发展模式,壮大发展司法行政服务群众力量；创新运用民主法治示范村(社区)创建这一载体,推进司法行政工作和网络向城乡社区延伸,让法治元素深深扎根于人民群众生产生活之中。
今天,本版特展示江苏司法行政系统坚持联动融合、开放共治,深入推进基层社会治理的生动实践,以飨读者。
这是立足社会治理实际的大胆探索和有益尝试；
这是一场声势浩大、持久深入、各方参与、共同治理的创新举措；
这是江苏推进司法行政服务群众工作网络向城乡社区延伸,增强基层实战能力的率先行动。
2015年以来,江苏全省司法行政机关紧紧围绕“变革司法行政服务模式、推进社会组织培育发展、深化基层民主法治创建”3个关键环节,坚持联动融合、开放共治,硕果累累、亮点频现。
全面变革司法行政运行模式,在全省司法行政系统建立信息采集、分析研判、实战勤务、督导评估等4项实战机制,积极推行县级司法局、乡镇司法所“窗口化、柜台式”服务方式,构建省市县乡四级信息化服务平台,围绕群众需求整合法治宣传、法律服务、特殊人群服务管理等各项资源力量,实现了由“条线式”服务向“组团式”服务转变,由“被动应对处置”向“主动预测预警预防”转变。2015年,全省共排查矛盾纠纷约78万件,办理法律援助案件13.27万件,接收社区服刑人员4.8万人,安置帮教对象9.6万余人,司法行政服务成效和社会影响力不断提升。
深入推进社会组织培育发展,率先出台司法行政领域社会组织培育发展指导意见。目前,全省登记在册的司法行政领域社会组织958个、孵化中心58个。各类社会组织积极参与法治宣传、法律服务、特殊人群帮扶等活动,成为司法行政服务群众的又一支力量。
创新推进基层民主法治建设,厘清司法行政部门与村居自治组织之间的权责,大力推动村居司法行政服务站建设,深化一村(社区)一法律顾问制度,实现司法行政工作在村(社区)的整体推进,在基层一线打好“组合拳”。目前,全省共有国家级民主法治示范村(社区)100个、省级民主法治示范村(社区)8277个。在今年举行的“法润江苏”美好城市·法律相伴等活动中,近225万人次积极参与、倡议转发,基层民主法治建设质效得到有效提升。
江苏司法行政近年来的实践证明,增强群众对法治实践的参与度和获得感,建设“强富美高”新江苏,必须对内整合资源,对外凝聚力量,走联动融合、开放共治之路。只有这样,才能将法律运行从国家层面延伸到广阔的社会领域,在服务群众方面针对性更强、服务触角更深入,才能有效解决服务群众“最后一公里”问题。
联动融合
助推司法行政服务群众新变革
“老杨兄弟俩,刚才听了你们的陈述,我已经基本弄清了你们的争议焦点,请听我依法给你们解释。”
在南京市建邺区公共法律服务中心指挥室,电子大屏正“现场直播”社区一起房产纠纷的处理。只见建邺区金牌调解员周晓红按下麦克风按钮,隔着大屏加入调解队列。两个多小时后,经过区、街道两级调解员的共同努力,纠纷当事人最终达成和解协议。
这是嫁接了“互联网+”翅膀后,建邺区公共法律服务中心日常工作中的寻常一幕。
运用一体化智能平台网上调解手段,整合利用区公共法律服务中心的金牌调解员、法律顾问资源,指导辖区6个街道、22个专业调解室调处各类重大矛盾纠纷——建邺区公共法律服务中心不仅提高了司法行政化解矛盾的工作效率,还能及时疏愤化怨,为建设和谐社会筑牢了“第一道防线”。
“构建一体化智能平台实战平台,让互联网与司法行政工作深度融合,实现实体服务与网络服务的有效衔接,有力推进了矛盾纠纷排查调处、公共法律服务、特殊人群管理、法治宣传‘四个全覆盖’工作体系跨越式发展,形成了全方位、多层次、宽领域服务网络。”南京市建邺区司法局局长严兴中说。
“同学们,你们觉得过马路闯红灯是违章,还是违法?”问题一出,台下凝神听讲的学生讨论片刻后举手发言,与讲课律师展开互动。10月19日,南京市江宁区司法局“民情调查队”“法治快车周周行”携手走进淳化中心小学,开展了一场别开生面的法治讲座。讲座中,淳化司法所工作人员与律师结合交通事故案例,深入浅出、图文并茂,采用一问一答的方式,详尽解析道路交通安全法,提醒大家自觉遵守交通法规,引来师生阵阵掌声。
这是江宁区司法局整合内外资源,以联动融合理念提升实战能力的一个缩影。
按照“人人能战斗、人人会宣传、人人懂调解、人人善服务”的要求,2014年初,江宁区司法局打破固有的机关设置模式,组建“区级法律服务团、执法管理大队、宣传服务大队、应急处置大队”的“一团三大队”实战队伍,加快促进“机关向一线倾斜”,对工作流程实施重组再造,科学调整勤务方式和作息制度,全面实施“弹性工作制”“无休服务岗”和“巡查工作制”。
在江宁12348协调指挥中心,从一条简单的法律服务热线,到电话热线、服务网站、视频指挥、实体法律服务大厅“一室四平台”的群众法律服务需求受理渠道,做到了“民有所呼,我有所应；民有所求,我有所为。”
“成立‘一团三大队’,就是要打造司法服务群众‘多面手’,不论老百姓从哪个渠道介入,都能得到有效反馈。”江宁区司法局局长周守忠介绍,“江宁作为省司法厅县级实战化试点单位,12348协调指挥中心自2014年正式启用以来,已发展成一个集公共法律服务、法治宣传、矛盾纠纷调解、特殊人群服务管理等功能于一体的综合法律服务平台。”
刚刚召开的全国社会治安综合治理创新工作会议提出,要强化全局观念,摒弃本位主义,更加注重设施联通、信息互通,更加注重力量统筹、资源共享,更加注重程序对接、工作联动,更加注重地区协作、条块互补,更加注重线上线下一体互动、相辅相成,增强社会治理系统性、整体性、协同性。12348平台24小时有律师值班,及时为群众提供法律服务；心理咨询师帮教感化失足少年更专业更用心；村(居)专业律师“按需出诊”“点菜下单”,把法律服务送到百姓家门口……
近年来,江苏司法行政部门以实战为导向,整合力量、盘活资源,在力量融合上打破机关内外资源屏障,加快推进县(市、区)司法局相关科室与中心一体服务、司法所(社区矫正执法中队)与乡镇(街道)公共法律服务中心一体运行,最大限度合成作战,着力破解单干、分割、碎片化问题,提升了基层司法行政机关执法和服务能力。
灌南县坚持把机关力量推向一线窗口、集聚到基层服务站点,建立以县局为中心、司法所为枢纽、各层级司法行政组织协调联动联勤的一体化运行机制。实行“捆绑考核”和责任共担,建立人员下沉机制,县局领导分片服务基层、中层干部到司法所兼职；司法所成员分片包村(社区),参与督导司法站工作,形成了局所站一体化建设与管理新格局。
无锡锡山区在鹅湖镇司法所开展矛盾纠纷信息化管理系统试点,利用鹅湖农村(社区)公共服务平台、“乐活鹅湖”手机APP、“8180”政府值班热线等便民服务网络,全面构建“面对面”服务窗口、“点对点”网上服务、“线对线”语音服务,实现人、机、网良性互动的公共服务体系,拓展服务群众信息化渠道,推动了信息化从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。
镇江丹徒区按照“不变体制变机制”思路,协调区民政、关工委等相关部门,精准对接群众需求,依托商会、协会等社会团体参与司法行政工作,并通过植入法治元素,建立了融法治宣传、法律服务、矛盾调处、安置帮教、后续照管为一体的66家社会组织,在化解社会矛盾、构建和谐社会中作用明显,实现司法行政实战化转型。
“依托大数据的运用,通过对管理要素的预测、分析和判断,有效改进管理方式及手段,推动构建精细化、智能化的现代管理体系,从工作队伍管理、行业监督管理、特殊人群管理等方面,全面提升了司法行政工作参与社会治理的水平。”江苏省12348协调指挥中心主任郭兵表示,“中心通过创新‘互联网+法律服务’的全新服务模式,设计开发12348公共服务平台,按照‘外网受理、内网办理、内网研判、外网反馈’的信息交换机制,为群众提供即时性、智能化、一站式法律服务,构建了一个普惠型、覆盖城乡居民的公共法律服务体系,提升了司法行政参与社会治理的能力。目前,平台已具备了数据汇聚、业务集成、智能分析、研判处置、工作监管等核心功能,在全系统推动形成了信息主导、上下一体、统一调度、扁平指挥的司法行政工作新格局。”
开放共治
俗话说“清官难断家务事”,但溧阳市戴埠镇新桥村的“百姓议事堂”工作平台,以“说事会”的形式,不打官司、不花钱,把百姓“说不清、理还乱”的纠纷化解在基层。百议堂协会邀请法律顾问、退休老干部、老教师和公道正派、威望高的家族长辈等有能力、有热情、有一定影响力的“社会能人”,充分发挥政策解释、法律咨询等功能,回应群众诉求,堵住了矛盾纠纷产生的源头。
前不久,新桥村村民刘刚的妻子因与婆婆关系不睦闹离婚,求助“百姓议事堂”后,工作人员向双方当事人讲理释法,劝解婆媳要将心比心,换位思考,相互包容,不要为生活琐事而心生隔阂。刘刚妻子最终承认错误,保证以后善待婆婆。“婆媳关系的好坏,关系到家庭的幸福与社会的和谐。”刘刚深有感触地说,“手心手背都是肉,我夹在妻子与母亲中间左右为难。要搁在以前,这事只有对簿公堂才能解决。”
群众对这种用法治作保障,贴近民俗的“公堂”形式颇为赞同,认为“百姓议事堂”不是旧公堂,在党组织领导下体现了百姓做为骨干的民主开明和多元共治。溧阳市戴埠镇新桥村退休老师陶正华夸赞议事堂作用时,说了一段农民自编的歌谣:“自从有了百议堂,农村矛盾一扫光。大小事务集体议,民主和谐奔小康。”
“在民身边,与民为邻”是社会组织的最大优势。近年来,江苏围绕自治、法治核心,积极利用社会组织的亲民性、草根性、本土性,向基层村(社区)、楼栋(住户)延伸覆盖,把政府不擅长、做不好的事情交给社会组织去做,通过培育发展行业性、专业性调解组织,在化解医患、劳资、物业、互联网金融等领域矛盾纠纷中发挥了重要作用。
沭阳县花木种植面积达70余万亩,针对花木产业从业人员多、覆盖面广的实际,沭阳县依托沭阳花木管委会,成立“花都法律宣传社”,整合有关行业协会,注入法律服务资源,使其能够承揽法律咨询、法治宣传、矛盾调解等服务,为广大花木产业从业者提供从线下到线上、从种植户到客户的全过程法律服务。
洪泽县确定基层法律服务工作者协会、袁志西民间法治文艺团、洪泽湖书画院、天湖戏剧院、德润同行志愿者服务队、大湖论坛6个社会组织进行先期培育。目前,洪泽县经登记注册的各类社会团体有188个、民办非企业单位96个,各社团和“民非”组织会员有9476人。
兴化市不断拓展“普法联盟”业务范围,为全市35个“农民专业合作社普法联盟理事单位”配备70名律师和乡镇法律工作者,签订《兴化市农民专业合作社法律服务协议》,免费担任法律顾问。法律顾问“进驻”以来,先后帮助合作社修订章程300余次,出具专业法律意见书360余份,化解土地流转、环境污染等矛盾纠纷1500余起,协助援助农民工2100人次,帮助合作社审查把关经济合同300余份,审定劳动合同5万余份,减少经济损失近千万元,帮助安置刑释回归人员83人,协助管理教育社区服刑人员530人,促进了基层社会的和谐稳定。
射阳、贾汪、邳州、如东、仪征、扬中等地成立移民法治驿站、乡贤工作者协会、法治道德银行、德法促进会、五老说和团等,推动“四个全覆盖”体系建设向下扎根。
不由政府一家唱“独角戏”,而是充分考虑“参与社会化”。近年来,江苏在坚持联动融合、开放共治,在全面提升司法行政系统参与社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化上作出了有益探索。
2015年,江苏省司法厅按照“积极引导、加快培育、优化服务、促进规范、发挥作用”要求,在全国率先出台《司法行政领域社会组织培育发展指导意见》,推行“互联网+四个全覆盖”工作模式,各类社会组织积极参与法治宣传、法律服务、特殊人群帮扶等活动,成为司法行政服务群众的又一支力量。
为打通服务群众“最后一公里”,去年2月,江苏在16个县(市、区)开展司法行政领域社会组织培育发展试点工作,探索形成以县(市、区)孵化中心为依托,以基础型、枢纽型、行业型、专业型、网络型等为重点的社会组织培育发展模式。截至目前,各地已建孵化中心42个,培育发展不同类型社会组织661个。其中,基础型社会组织320个、专业型社会组织65个、行业型社会组织201个。
为政者须率先奉法。为进一步加强社会组织建设,激发社会组织活力,今年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,加快培育与现代社会治理结构相适应的公益性、互助性社会组织,支持行业协会、商会类社会组织发展有了抓手。
一个个规章制度接连出台,一条条措施落地实施,江苏各地司法行政部门加强社会组织培育发展愈加规范,推进社会组织培育发展的理念深入人心,大量纠纷在源头消解,赢得群众点赞声,实现了一般矛盾不出村、社区,大矛盾不出乡镇、街道,疑难复杂矛盾不出城区的目标。
“政府单打独斗已不适应现在公共服务需求多样化的趋势,只有打破单干、封闭、独享的传统思维,确立合作、互通、共享的理念,注重开放共治,才能有效破解社会治理难题。”江苏省司法厅副厅长周红养认为,“法律服务是司法行政的‘责任田’,在强调‘政府主导’的同时,应重视‘社会协同’。实践证明,社会组织活跃在法律服务一线,帮政府排忧,为百姓解难,既能把政府的政策传递到群众中去,又能有效反映群众诉求,为群众提供便捷、高效的公共服务,是现代社会治理不可或缺的重要主体。”
群众参与
村居“末端”治理催开基层法治花
走进建湖县沿河镇“徐勇法律服务社”,挂在墙上并载明村(社区)法律顾问姓名、照片、电话、服务内容和司法局监督电话的“法律顾问公示牌”格外醒目。“以前村民遇到矛盾首先想到找关系、托熟人,甚至走后门。现在看来,还是找法律管用又省事。”沿河镇新丰村村民夏富云啧啧称赞。
1977年秋天,夏富云在生产队脱粒时不慎将左膀轧断。伤愈后,与生产队口头约定按记工进行补助。农村实行分田到户后,夏富云就再也没享受记工补助。今年7月,年老体弱的夏富云生病躺在医院,想再要“记工补助”,但口说无凭。远在外地的亲戚回家探望,有人说“找政府”,有人说“堵马路”。“徐勇法律服务社”法律顾问匡加怀得知情况后,立即与沿河镇调委会和县民政局、县农工部联系,最终让夏富云依法拿到了补偿款。
“这样‘遇事找法’的事如今在建湖已成常态。”建湖县司法局局长姜广祝介绍,“自从有了法律服务社不但减去了很多打官司的费用,而且方便快捷划得来,补齐了村民‘遇事找法难’的短板。新丰村已连续15年实现‘无因矛盾纠纷调处不及时或不得当引起的民转刑案件、自杀死亡案件、群体性械斗和集体上访’目标,成为远近闻名的‘省级民主法治示范村’。”
2016年初,建湖县司法局出台《2016-2020年司法行政领域社会组织培育发展的实施意见》,规范发展社区矫正、安置帮教协会、人民调解员协会等行业型社会组织,富港种业法律服务中心等枢纽型社会组织,“徐勇法律服务社”等基础型社会组织,林晓影视服务中心、美乐法治艺术团等专业型社会组织145家,辐射法律服务点886个,将法律服务推送到群众家门口,实现了社会组织向重点领域、重点行业的拓展延伸。
民事民办,民事民解。以基础型、枢纽型、行业型、专业型、网络型为重点的社会组织发展壮大,使一大批法律服务社会组织逐渐从“幕后”走向“前台”。他们了解群众诉求,及时化解矛盾,共研致富门路,成为社会治理的中坚力量,被群众亲切地誉为“农村、社区的法律政策宣传站、经济发展指导站、社情民意气象站、永不打烊的矛盾纠纷化解站”。
全国社会治安综合治理创新工作会议强调,基层民主法治是人民民主的重要形式,本质上就是群众自己的事情自主办。要养成在法治轨道上主张权利、解决纠纷的习惯,推动把利益诉求纳入法治化轨道；把培育法治生活方式作为基础性工程来抓,发挥好法律服务、法治宣传教育在崇法尚德、移风易俗中的积极作用,努力使循法而行成为全体公民的自觉行为。
“小智治事,大智治制”。一个国家各领域的基础性制度建设,是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。近年来,江苏司法行政系统整合法治宣传、人民调解、法律服务、社区矫正和安置帮教等职能,围绕公共法律服务体系全覆盖提质增效,探索政府购买法律服务模式,为公众提供多元化法律服务,提升服务质效。
为实现政府购买服务效果的最大化,苏州市把特殊人群帮扶、教育引导等服务列入市首批政府购买名录,并要求各县(市、区)局至少有1个安置帮教购买服务项目,全市累计投入20余万元,购买20余个安置帮教服务项目。
南京江宁区试点期间,给予每个社会组织两万元建设资金扶持,并积极开展公益创投,设立60万元资金,推出6大类34个非执法类服务项目。通过主动服务和参与公益创投活动,20个法律服务社获得25个竞标项目,创投资金达76万元,获得街道扶持资金30万元、局建设资金6万元、上级引导资金8.5万元。全区司法行政领域社会组织深入社区、学校、企业、单位,共开展法治讲座80场次,化解各类纠纷130余件,受益人数近万人。
如皋市实施“以奖代补”激励措施,对获得国家、省级“民主法治村(社区)”称号的村(社区),由市局按获评级别给予相应奖励,用于完善各村(社区)开展民主法治村(社区)达标创建的软、硬件建设的经费达60万元,有效实现创建工作的“数质双赢”。
太仓市出台《关于深入推进以“政社互动”为主要内容的基层司法行政管理与服务方式改革的意见》,连续8年将社区矫正工作列入各镇(区)与辖区村(居)委会签订的《协助政府工作协议书》,由各镇(区)实行政府购买。在民主法治村(社区)建设中导入“政社互动”机制,还原创建本质,变“要他建”为“他要建”,实现了太仓市级民主法治村(社区)的全覆盖。
“深化社会治理,离不开人民群众,只有源源不断地从人民群众中汲取智慧和力量,打造共建、共治、共享的命运共同体,才能使社会治理永葆生机活力。”江苏省司法厅党委书记、厅长柳玉祥表示,社会“小细胞”释放为民服务大能量。江苏启动社会组织培育试点以来,坚持创新引领,坚持问题导向,强化联动融合,强化法治运用,强化开放共治,把培育社会组织、深化基层民主法治创建扎根于人民创新性实践中,基层基础和社会组织培育发展取得阶段性成效,增强了群众对法治实践的参与度和获得感。下一步,全系统将深入贯彻落实习近平总书记关于创新社会治理、建设平安中国的重要指示和孟建柱同志提出的创新社会治理“六个更加注重”的重要讲话精神,以联动融合、开放共治为方向,在创新发展、提升能力,破解难题、补齐短板,加强领导、落实责任上下功夫。按照联动融合、开放共治、民主法治、科技应用的要求,加快构建“互联网+”司法行政服务群众新模式,进一步健全完善线上线下衔接互动机制、互通共享和协作联动机制,全面提升司法行政系统参与社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。做好结合这篇大文章,及时总结推广培育社会组织、深化基层民主法治创建中的成果,把点上的经验上升为面上的做法,努力走出一条具有江苏特色的司法行政服务群众新路子,为打造人民满意服务型司法行政机关提供坚强保障。
郁奇 张全连