在社会治理中发挥检察机关预防调查的预警参考作用

　　近年来，检察机关通过开展预防调查，积极参与惩防体系建设，服务社会管理，守护和谐社会发展，作出了有益的探索和尝试，形成了一定的实践成果。 

　　从目前实践情况来看，预防调查具有以下几个特点：一是体现了检察机关的法律监督权。预防调查可以说是法律监督权的具体体现形式之一，通过及时发现和研究可能导致职务犯罪发生的体制、机制、制度和管理监督方面的原因，把握职务犯罪的发案规律和变化趋势，向有关部门、单位提出预防建议和对策，帮助建立健全长效防控机制。二是职务犯罪预防职能作用明显。检察机关开展预防调查活动的职能主要依据的是访察知情权。访察知情权是指检察机关在刑事诉讼过程以外，通过其他合法渠道和方式，访问、观察、了解、发现有关法律监督对象发生职务犯罪及其存在职务犯罪隐患的情况的职能。预防调查不仅有利于发挥预防业务职能作用，拓展预防工作领域；也有利于检察机关各部门的密切配合，广泛地为自侦部门及其他执法执纪部门提供支持；更有利于服务党的中心工作，促进各级各部门依法行政，堵漏建制。三是工作领域线多面广。预防调查可涉及领域包括了已经发生职务犯罪的单位、行业和领域；社会舆论反映强烈、群众关注的热点、举报反映的重点，存在严重职务犯罪隐患的单位、行业和领域；权力集中、资金项目密集，职务犯罪易发多发的行业和领域；地方党委批办、政府要求的专题（专项）预防调查等等。四是业务专业性强。这从预防调查的主要内容中就可见一斑。预防调查的内容包括职务犯罪案件发生的原因、特点、规律和变化趋势；易发多发职务犯罪的行业、领域案件发生的原因、特点、规律和变化趋势；国家出台、实施的有关重大改革措施、政策对职务犯罪的影响；可能诱发职务犯罪的异常社会现象、经济活动或者职务行为；其他需要开展预防调查的有关职务犯罪倾向性、苗头性问题。五是调查手段多样。调查手段可以有诉讼性和非诉讼性两种。预防调查经常大量使用的是访问、观察、查阅、统计等非诉讼性调查手段，必要时也可以使用讯问、查阅案卷等诉讼手段。六是具有前瞻性和防控性。预防调查是系统预防、行业预防、专项预防的前提和重要过程，是为地方党委政府提供决策依据及风险点研判的重要渠道。既有对已然的职务犯罪情况调查，更要注重对未然的风险点防控。 

　　可以说，预防调查是理论与实践、职责与任务、查处与预防相结合的最有效的方法之一。“在职务犯罪预防措施中，预防调查能够较大限度地保障预防实效。”是最基础、最有效地工作举措。积极主动地开展预防调查，通过调查发现相关单位管理制度及制度落实上的缺失，进而有针对性地寻求治理对策，正是基于增强预防实效的考虑。通过深入的调查研究、实事求是的实证分析和有效的治理对策等调查活动，向社会宣传检察机关的预防职能，改变单一的社会评价，有助于最终推动职务犯罪预防工作目的的实现。 

　　要更好地发挥好预防调查的作用，必须进一步推进检察预防调查制度建设，这其中要坚持的原则正是蕴含于检察机关预防职务犯罪工作原则当中，即：坚持在党委统一领导和部署下开展职务犯罪预防；坚持围绕中心，服务大局，在党和国家工作大局中开展职务犯罪预防；坚持立足职能，结合执法办案开展职务犯罪预防。一是坚持围绕中心、服务大局。围绕中央和省、市推动科学发展重大决策部署的贯彻落实、围绕人民群众反映强烈的突出问题、围绕职务犯罪易发多发的领域、围绕惩治和预防腐败体系建设开展职务犯罪预防调查。  二是发挥职能，加强监督。结合执法办案，分析原因、把握规律，提出预防职务犯罪的对策和措施，促进从源头上遏制和减少职务犯罪的发生。既要着眼于强化法律监督职能，不断改进预防调查工作方式方法，拓展预防工作的领域和途径；又要坚持立足法律监督职能，摆正位置，规范职权，坚持到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替。注重为被调查单位、行业及领域提供法律帮助，为职务犯罪侦查提供路径，为支持公诉补充警示教育意见，为侦查监督发现案源，为民事行政检察监督收集线索，为执行监督创造举报环境等。三是加强配合，注重宣传。在党委统一领导和部署下开展，加强与有关部门的协调配合，加强预防职务犯罪工作的通报和宣传，加强正面舆论引导，营造有利于预防职务犯罪工作的良好氛围和外部环境。积极向党委政府和相关部门提出遏制防控的建议措施，最大限度遏制和减少职务犯罪，着力为深化改革、促进发展、维护稳定、保障民生提供法律服务和法治保障，实现法律效果和政治效果、社会效果的有机统一。 

　　从项目构思到问题提炼、项目设计、项目验证、设计调整、项目实施，直至最后的项目评估，形成一个具有预防目标针对性的完整体系。预防调查应当实行严格的立项审批制度。应综合采用案件分析、走访相关单位、询问有关人员、讯问犯罪嫌疑人、召开座谈会、查阅有关材料、向专家咨询等调查形式，收集相关实证、实例、统计资料、财务数据等资料，并做好调查记录和资料收集工作。预防调查工作应当在规定期限内完成，并制作预防调查情况报告,经部门负责人审核，报分管检察长审批。包括内容：预防调查的由来，立项调查的理由；调查过程的一般情况，调查内容所处的时间、空间范围、调查对象、调查的基本方式；调查发现的基本事实，如实反映对调查内容、对象考察了解的客观情况，要求事实清楚、准确；调查发现的突出问题及危害、原因，要求指出危害要客观，分析原因要具体、判断依据确实充分；具体的预防对策与建议。调查报告经领导审批后，应以本院规范性文件形式报送地方党委、政府及有关部门。 

　　2011年淮安市检察机关查处了福利企业老板与税务部门工作人员里应外合，制造“假福利”企业，骗取国家退税的案件。淮安市检察机关在预防调查中提出，这种依靠福利企业来养活残疾人的思路已不适应现代化的生产要求，优惠政策需要重新考量。随后，扬州市检察机关也立案侦查了此类案件，但情节轻微，免于刑事处罚。虽然扬州发现的案情较轻，但检察预防调查本身就包含了围绕可能引发职务犯罪的隐患、非规范职务行为，以及职务犯罪衍化的宏观和微观因素开展。在前期立项调查中，扬州市检察院干警就发现，福利企业作为国家扶持残疾人用工的一项保护性措施，在监管退税的环节可以有有效推进的办法。同时扬州的福利企业数在江苏省是最多的，因此，开展此项预防调查不仅和淮安市检察机关的调查相得益彰，更有益于推动全省福利企业退税监管的规范化管理。经过三个多月的预防调查，扬州市人民检察院完成了正式文件报告报地方党委政府，向民政、国税部门发送了检察建议，并提出了“重视对于正规福利企业的帮助和扶持；国税、银行“双盖章双核实”的措施；加强国税、地税、民政部门对福利企业的联合年审”等行之有效的建议措施，推动了国税系统在全市范围内开展以残疾人合法权益保障为主题的“税收宣传月”活动。