学者:检察机关提起公益诉讼的功能分析

　　2013年实施的修改后的民事诉讼法第一次对公益诉讼作出了规定,该法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”据此,可以提起民事公益诉讼的主体包括与损害没有直接利害关系的“法律规定的机关和有关组织”,这为检察机关提起民事公益诉讼预留了空间。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。这一系列举措,为我国检察机关提起公益诉讼从理论走向实践指明了方向,为有关公益诉讼制度的完善和推进提供了动力。全国人大常委会授权检察机关进行公益诉讼试点,能够为法律权威的维护、社会公正的实现、公共利益和国民权益的保障提供强有力支撑。

　　检察机关提起公益诉讼,是指检察机关为了保护某些特定领域内的公共利益,作为原告提起民事诉讼和行政诉讼。自上个世纪引入公益诉讼理论以来,检察机关是否可以提起公益诉讼,成为争议的话题。反对者的主要理由是,检察机关的法律监督地位与检察机关在公益诉讼中所担任的基本职能是冲突的。检察机关是我国法定的法律监督机关,对法院的裁判行使着法律监督权,对法院的裁判结果可以用抗诉和检察建议的方式进行监督,对于审理过程中的违法情形可以用检察建议的方式进行监督。如果赋予检察机关法律监督者的身份提起诉讼,使其不但可以监督对方当事人的诉讼活动,甚至可以监督法院的审判活动,这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。

　　让检察机关提起公益诉讼,确实存在作为原告与法律监督者的角色内在冲突的问题。但是,这个问题可以通过两个方面的努力加以解决:一是将检察机关的内部职能分离,建立专门承担公益诉讼职能的部门,甚至可以成立专门承担公益诉讼职能的检察机关。二是将检察机关提起公益诉讼的职能予以限定。一方面,检察机关的主要职能是提起刑事公诉和进行法律监督,提起公益诉讼只是作为检察机关的一个次要职能存在。另一方面,检察机关能够提起公益诉讼的范围职能限定在法律规定的个别领域内,毕竟民事诉讼和行政诉讼都是以保护私人利益的主观诉讼为主,保护公共利益的客观诉讼只有在法律明确规定的个别领域内存在。

　　从全球范围内来说,不论是英美法系还是大陆法系国家,允许检察机关提起公益诉讼的民事诉讼和行政诉讼的立法例都是广泛存在的。对于我国来说,赋予检察机关提起公益诉讼的职能,与现有诉讼制度衔接并无太大障碍,而且在一些特定领域内提起公益诉讼尤其具有促进公共利益保护的功能。

　　第一,授权检察机关进行提起公益诉讼的试点,可以促进完善我国民事诉讼和行政诉讼的客观诉讼制度。我国民事诉讼和行政诉讼传统上都是主观诉讼,2014年修改的行政诉讼法并没有增加公益诉讼条款,因此,行政公益诉讼在我国仍然付之阙如。在民事公益诉讼方面,2013年修改的消费者权益保护法、2013年实施的修改后的民事诉讼法和2014年修改的环境保护法增加了公益诉讼条款,且2015年实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》专门规定了公益诉讼的相关程序问题,但主要针对的是社会组织作为原告提起的公益诉讼,而关于相关公益诉讼条款中规定的“法律规定的机关”如何提起公益诉讼并无具体的制度架构,包括管辖、时效、程序、费用等都需要明确。因此,授权检察机关进行提起公益诉讼的试点,从行政诉讼的角度来说,是弥补现有行政诉讼仅仅只有主观诉讼的不足,通过检察机关的试点工作,为日后建立行政公益诉讼制度体系打下坚实基础;从民事诉讼的角度来说,是落实有关民事诉讼的相关法律条款,从允许公权力机关充当公益诉讼原告的角度进一步完善相关公益诉讼制度。

　　第二,授权检察机关进行提起公益诉讼的试点,有利于解决目前我国面临的公共利益司法保护乏力问题。传统上,我国民事诉讼和行政诉讼都是旨在保护私益的主观诉讼,在经过三十多年快速发展、社会剧烈转型以后,利益结构发生了重大变化,利益主体多元化,利益关系复杂化,传统的诉讼法理念将社会公共利益排除在其视野之外,导致“公共利益危机”日益严重却无人问津的“公地悲剧”,在一些特定领域表现得尤其突出,如生态环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产流失等领域,侵害公共利益和公众利益的现象广泛存在。现实中,侵害公共利益的行为主体通常都是掌握大量资源的法人,因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因,少有人对公共利益受损的现象关心,而且具有公益心的个人和公益社团通过诉讼来制裁这些违法行为也存在不少困难。赋予检察机关提起公益诉讼的权力,则因其作为法定的法律监督机关,储备了大量专业法律人才,有能力、有实力代表公共利益和维护公共利益提起诉讼,可以使公共利益得到有效的诉讼救济和法律保护,还可以避免滥诉现象。一方面,检察机关提起公益诉讼,享有证据调查权,更容易克服诉讼中的技术性障碍,容易获得胜诉,从而有利于社会公共利益的司法保护。另一方面,诉讼中的检察机关兼具国家法律监督机关和原告两种角色,在公益诉讼领域更能确保双方当事人地位平衡,因为被告通常都是强势的机关或企业。

　　第三,授权检察机关进行提起公益诉讼的试点,可以弥补我国现行公共利益行政保护机制的不足。目前,我国公共利益的保护机制主要是由行政机关按照其部门职能分工来完成,对行政机关存在行政体系内部的层级监督和专门监督以及权力机关的外部监督。但是,这种机制存在诸多不足。首先,在我国社会转型和城市化建设过程中,行政机关本身侵犯公共利益的现象越来越多。而对这种行政违法行为,因受行政诉讼法上的原告资格限制,不能提起司法监督。例如,环境主管行政机关放任企业排污,污染环境;食品药品管理部门不作为,导致大规模食品药品安全问题出现;国有企业主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产,导致国有资产流失;国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权,导致国家财产损失;政府违法变动城乡规划,导致重要历史文化遗产遭受破坏等。其次,行政系统内部的层级监督和专门监督由于各种原因存在一定程度的失灵。层级监督是上级行政机关监督下级行政机关,但科层制体系中上下级行政机关之间存在千丝万缕的利益关系,从很大程度上来说是利益共同体,一荣俱荣,一损俱损。专门行政机关的监督,也会受制于同级部门和所属政府的制约。因此,这种行政体系内部的监督作用有限。再次,权力机关对行政机关的监督,大多限于抽象行政行为,而对于侵害公共利益的具体行政行为的监督不足。赋予检察机关提起公益诉讼的职能,可以从具体案件切入,运用法律手段,站在社会公共利益的立场上,从外部对行政机关保护公共利益不力和侵害公共利益的现象进行监督,其效率和效果都能得到有效保障。

　　需要强调的是,检察机关提起公益诉讼应该定位为对检察机关现有职能的一种辅助,以及现行诉讼类型的一种例外和补充。授权检察机关进行提起公益诉讼的试点,可以把民事公益诉讼的案件范围限定为检察机关在履行职责中发现的生态环境保护、消费者权益保护领域损害社会公共利益的案件,把行政公益诉讼的案件范围限定为生态环境保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、历史文化遗产保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。在程序上,可以设置诉前督促程序。提起民事公益诉讼之前,检察机关可以依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。在检察机关履行了诉前督促程序之后,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关方能提起公益诉讼。(作者为中央民族大学法学院教授)