区分案件移送和线索移送 确立三重监督实现无缝对接---　详解江苏首部地市级“两法衔接”规范性文件

　　“两法衔接”是依法惩处违法犯罪行为、保护百姓合法权益的有效途径。然而，在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，刑法、刑事诉讼法的规定极其梗概，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低，导致相关规定约束力不足。 

　　为加强对行政执法机关和司法机关的监督，促进行政执法与刑事司法衔接工作制度化、规范化，近日，江苏省徐州市第十五届人民代表大会常务委员会召开第三十二次会议，审议并通过了《徐州市人大常委会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》（下称《决定》）。 

　　作为江苏省首部地市级“两法衔接”规范性文件，《决定》规范了案件移送这一核心内容，针对实践中移送案件受理部门混乱、职责不清、推诿扯皮等问题，将涉嫌犯罪案件与涉嫌犯罪线索的移送加以区分，而且还确立了“检察机关、人民政府、人大常委会”三重监督模式，以此确保“两法衔接”的无缝对接。 

　 　“两法衔接”存在诸多问题 

　　当前，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法律规定不明确，缺乏必要的程序保障和监督制约，行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发，对某些刑事案件作降格处理，以罚代刑。 

　　2014年，在徐州市人民检察院的推动下，徐州市委政法委将“两法衔接”这项机制列入当年徐州重点工作部署推进，逐步构建起“市委政法委牵头、市检察院具体推进，纪检法制监督保障，各行政执法机关齐抓共管”的工作格局。 

　　为解决对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源这一难题，徐州市检察院自主研发了具有独立知识产权的“两法衔接”信息共享平台，实现了对食药监、环保、卫生、盐务等重点行政执法领域的全覆盖。 

　　截至今年5月，信息共享平台已接入成员单位247家，录入案件6190件，其中移送公安机关侦查698件，重大行政处罚案件5492件，检察机关监督立案36件。但是，由于相关制度仅由相关部门联合制定，并没有上升到地方规范性文件的高度，在运行中刚性欠缺，约束力不足。 

　　 涉嫌犯罪案件与线索分开移送 

　　针对实践中移送案件受理部门混乱、职责不清、推诿扯皮等问题，《决定》分别从涉嫌犯罪案件的移送和受理两个方面作出了明确规定。在移送方面，《决定》规定，行政执法机关在行政执法过程中对涉嫌犯罪的案件，应当按照规定的程序，向有管辖权的公安机关移送，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。对已作出行政处罚决定的，行政执法机关应当将行政处罚决定书一并抄送。 

　　行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、涉案物品清单、相关检验报告或者鉴定意见等有关材料。行政执法机关应当明确专门机构负责移送涉嫌犯罪的案件，公安机关应当明确专门机构负责受理。在受理方面，对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关应当出具受理回执。公安机关受理后认为不属于本机关管辖的，应当及时转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关，同时抄送人民检察院。 

　　公安机关对受理的案件应当在规定期限内作出立案或者不予立案的决定，并书面通知移送案件的行政执法机关；公安机关作出不立案决定或者撤销案件的，应当在规定期限内将案卷材料退回移送案件的行政执法机关，并书面说明理由。立案与否，都必须抄送人民检察院。为了便于实践操作，《决定》还将涉嫌犯罪案件与涉嫌犯罪线索的移送加以区分。在涉嫌犯罪线索的移送方面，公安机关、行政执法机关如果在案件办理过程中发现国家工作人员贪污、受贿、渎职以及危害国家安全等违法犯罪线索，应当根据案件性质，分别向监察机关、人民检察院或者国家安全机关移送。接收机关应当依法处理，并书面告知处理结果。 

　 　信息共享确立三重监督模式 

　　行政执法部门之间相互沟通渠道不畅，在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门通常是各司其职，缺少相互沟通的渠道，信息不对称，从而导致“两法衔接”不畅。 

　　为此，有效解决了这一问题，《决定》专门在信息共享方面作出规定。人民法院、人民检察院、公安机关、行政执法机关、监察机关、政府法制机构应当建立两法衔接工作联席会议制度，定期召开会议，通报工作情况，解决突出问题，完善工作机制。同时，人民法院、人民检察院、公安机关、行政执法机关、监察机关、政府法制机构还应当加强两法衔接工作信息共享平台建设，制定信息录入标准，全面、及时、规范录入信息，积极推进网上移送、受理和监督，进一步提高“两法衔接”工作效率。 

　　为了确保“两法衔接”实现无缝对接，《规定》还确立了“检察机关、人民政府、人大常委会”三重监督模式。 

　　检察监督方面，人民检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，应当提出检察建议；行政执法机关提出的立案监督建议，人民检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。政府监督方面，人民政府应当对行政执法机关开展两法衔接工作进行检查考核。人大监督方面，“一府两院”应当向本级人大常委会报告两法衔接工作。徐州市人民检察院检察长韩筱筠表示，近年来，徐州检察机关不断加强与行政执法机关的协作配合，健全工作机制，强化信息平台建设，“两法衔接”工作品牌效应逐步彰显，相关工作经验先后在全省、全国推广。《决定》的出台，固化了“两法衔接”工作的实践经验、解决了工作中存在的突出问题。 

　　“徐州在全省率先出台《决定》，用制度规范行为，对深入推进全市‘两法衔接’工作非常有意义，也为市人大常委会监督行政执法机关依法行政提供了一个有效支点。市、县（市）区两级人大常委会将及时检查决定执行情况，推动‘两法衔接工作’再上新台阶！”徐州市人大常委会主任刘忠达说。