权力清单改革调查:有政府将取消事项转给"二政府"
所谓权力清单制度,是指政府各个部门按照法定职责,梳理和界定其权力边界,并按照行政权力基本要素,将梳理出来的权力事项进行规范,以列表清单形式公之于众,主动接受社会监督,自觉促进依法行政。十八届四中全会提出,深入推进依法行政,加快建设法治政府。决定明确要求:“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”
2013年以来,清权、减权、制权成为新一届中央政府“瘦身健体”、规范权力边界的目标。推进权力清单制度,是在实施简政放权的基础上,涉及领域更多、专业性更强、实施难度更大的一项任务。对于基层政府来说,这无疑是场更为彻底的自我限权、自我约束、自我革命。
半月谈记者近日深入东、中、西部多个省市,通过在试行权力清单制度的地方深入调研了解到,虽然这项改革是大势所趋,也受到基层群众、企业界人士的热烈欢迎,但因触及一些部门的实际利益,并且因长期的行政管制思维习惯作祟,对某些政府部门或个人来说确有“割肉”之痛。当前,基层政府权力清单在制定、实施和监管中还存在诸多问题,如何在实施中不变形、不走样,有待于在实践中持续探索。
清权“割肉”何其难
清权好处多,“乱动的手”被约束
虽然山西省晋中市公布涉企权力清单才3个多月,但已经让本地的企业界人士感受到了变化。“涉企权力公开以后,减少了政府和企业之间的信息不对称,让企业明白了政府哪些事该管、哪些事能办。让我们少跑了不少腿,提高了办事效率,是实实在在地帮企业发展。”山西宏远能源科技集团公司董事长张建明告诉半月谈记者。
在三峡库区腹地重庆市奉节县,村民也切实感受到实施权力清单制度后带来的好处。“以前群众不了解政策,一些干部办事不公,照顾亲友,甚至收取盖章费、关系费、跑腿费,老百姓意见很大。现在,我们需要办证的事项公开了,是否要收费也一清二楚,干部不再乱收钱了。”奉节县草堂镇桂兴村村民李美保说。
奉节县委组织部非公党建科科长伍芝成介绍,该县梳理了所有的行政事项后,将保留下来的42条行政事项做成权力清单下发,其中涵盖是否收费、责任部门、办证时限、责任人等。有的做成小册子,有的做成挂历,进村入户发放到群众手里。记者在草堂镇制作的权力清单挂历上看到,上面除列有42条行政事项外,还详细列出乡镇干部的职务分工、联系方式、举报电话等。
半月谈记者在东、中、西部多省市采访了解到,自党的十八届三中全会、四中全会以来,多个省市在基层政府试点并推行权力清单制度,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项,并取得了立竿见影的效果。
这种效果直接体现在行政权力的数量上。安徽铜陵市对行政审批进行5轮清理,行政审批事项由原来1000多项降到88项;山西晋中市仔细甄别筛选,5175项涉企行政权力中,最终保留使用1874项。
在行政权力“瘦身”过程中,大量不直接关系公共安全、人身健康和生命财产安全,以及不切合实际的多余、过时的行政权力被剔除出权力清单,不再成为群众办事的“拦路虎”。
一些专家和基层干部认为,由于信息不对称,基层难免存在权力寻租现象。而权力清单将梳理出来的权力事项进行规范化,以列表清单形式公之于众,主动接受社会监督,挤压了权力寻租的空间,让政府“乱动的手”受到了约束。
虽然权力清单给基层群众带来极大便利,但由于挤压了某些部门的权力寻租空间,导致一些人阳奉阴违,在权力清单“瘦身”中玩起“躲猫猫”,不愿将手中的权力上单。记者在采访中发现存在以下问题:
一是打包权力。部分单位因“行政权力进清单,清单之外无权力”,争相扩大权力事项,将一些机关内部运行管理、公共服务等列入权力事项。中部某省70余家省级部门进行改革,从上报数据看,64家单位上报行政审批项目395项,较省级现有316项,增加了79项;权力事项总数,也较已公布的职权目录数增加了1500余项。有些单位为完成任务,把权力事项捆扎打包,以减少项目数量。少数单位把一些本应该取消的事项也进行打包处理。
二是自设权力。一些地方为了平衡被清退部门的利益,又用“红头文件”的方式自行设定一些权力。比如,为加快经济发展,某省政府提出在一定时间内,重点培养一定数量不同类型的企业、建设相应的基地和研发中心等,有关部门据此出台文件,设置评审认定、审核审查、检查验收等具有审批性质的管理事项,用设置门槛的管理手段取代本应有的扶持、培育等服务职能。
中部某市负责权力清单公开的工作人员介绍,在梳理权力清单时,发现某局一项行政权力没有法律依据,要求其取消却遭到抵制。该局表示一直是按这样的惯例办事,并且有部门内部文件规定。由于该局属于条管单位,市里只能协商让其取消,如果该局执意不取消,市里也没有办法。
三是推卸责任。一些地方的权力清单上有追责机制。受到责任倒逼和问责追责压力的部门,就提出取消或调整一些诸如安全生产等责任大、风险高的权力事项。
四是转移权力。一些部门或地方政府迫于权力清单的高压态势,不得已将相关权力事项取消,但又巧妙地转移给“二政府”(各类评审机构),地方权力清单虽“清”了、“短”了,但企业要跑的事情还是很多。
“权力清单公开是要使权力受到更好的监督,一些基层政府部门存在抵触心理,含金量高的权力未必去公布。”中国政法大学副校长马怀德表示,对基层政府来说,把自己的权力依照法律整理成权力清单,这本身也是一个挑战。权力清单公开要厘清权力的决策权、执行权和监督权,承担这项任务对基层政府工作人员法律能力要求较高。
中国行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川说,由于我国行政管理和行政执法的广泛性和复杂性,法定范围不易明确把握,这就给规范有效地依法行使行政权力带来困难,也容易出现越权、滥用、失职等现象。
认识不到位,权力清单推进难
记者采访发现,目前我国不少省市基层政府都实施了权力清单制度,但在清理和推进过程中,存在着诸多困难和障碍。
“推行权力清单制度首先是转变思维的难度。梳理公布行政权力清单的初衷是亮明行政机关的‘家底’,接受社会监督,消除权力设租寻租空间,可以说是限制政府部门自身权力,是革行政机关自己的命。很多部门和相关人员刚开始从思想上不积极、不主动,折射出多年来行政机关管人、管事的惯性思维在作怪。”山西省介休市法制办主任宋建国分析说。
除惯性思维阻碍外,一些部门对行政权力认识不清或存在偏差。宋建国表示,对于各行政机关来说,梳理权力清单是一件全新的工作。多年来,只知道自己在行使行政权力,却不关注是行政许可还是行政确认,更谈不上十几种行政权力的区别划分。目前,只有少数部门和人员能够较好地区分认定本部门的行政权力。
一些负责权力清单编制的基层干部反映,在具体操作过程中也存在难度。“目前,我们已就10类行政权力编制出19个模板,并对照模板推出省发改委、省国土厅等9个单位的责任清单范本。从出台模板和编制责任清单范本情况看,单位自我吸收消化,对照模板(范本)填报责任清单的难度仍然较大。”安徽省编办副主任郭本纯告诉记者。
此外,权力清单出台后,如何保障顺利公开并被有力执行,也是一个难点。西部某县组织部门的一位干部告诉记者:“权力清单出台后,权力没有寻租空间了,一些干部就有些情绪,工作积极性不高,甚至公示权力清单也搞形式。我们对权力清单具体事项的确立、实施有具体措施,但对落实整个权力清单缺少相应的监管制度。”
“自己割自己的肉,难度可想而知。”南京师范大学社会学教授吴亦明说,政府权力清单就是要把权力变成服务,真正割断背后的利益链。
一张清单,背负多少问号
权力清单制度界定了政府的权力边界,将给市场和企业带来更大的发展空间。但因各地情况不同,在权力清单制定流程、涵盖内容等方面差别较大。哪些行政行为应该上权力清单,这张清单怎么列,如何评估,清单外是否还存在权力等,都是基层政府在落实权力清单制度中遇到的具体问题。
哪些行政行为应该上权力清单?各地种类不相同
半月谈记者在基层采访时了解到,由于对哪些权力应当上清单缺乏统一认识,各地制作出来的清单差异较大。虽然普遍将行政职权具体化为若干行政行为种类,如行政处罚、行政强制、行政审批、行政奖励、行政征收等,但行为种类各地并不统一,有的地方分类比较具体,达十余种,有的地方划分种类较少,只有几种。
西南政法大学行政法学院院长谭宗泽告诉记者:“按理说,权力是法定的,各部门各地方差别应不大。但为什么有些地方清理出来的权力事项差别很大呢?这一方面反映出各地对权力清单的内容分类和计算不同,一方面也反映出各地在国家法规之外,设置了一些管理权限,这些管理权限可能有的合理,有的不合理。因此,非常有必要对这些权力进行清理和规范。”
“减少行政审批的效果不佳,很大原因就是底数不清。建立权力清单,就是搞清楚权力家底并向外公布。”上海静安区编办副主任陈波说。
安徽省住建厅厅长侯淅珉表示,对基层政府来说,落实权力清单制度首先要依法依规摸清权力家底。铜陵市在清理中发现,由于制度变迁、机构改革等因素,一些权力可能被相关部门甚至小集体刻意隐瞒并自行掌握,这些处于监督暗区的公共权力极易沦为腐败温床。侯淅珉认为,实施权力清单制度首先要对现有政府部门的权力进行一次大普查,在此基础上对照法律法规和市场要求,列出清单。
“权力清单的制定应该广泛听取社会各方意见,同时应秉持市场决定原则,把宏观调整与行政审批职能严格区分开。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示。
谭宗泽说,从国家要求政府出台权力清单的本意来看,应当是对政府权力的规范、制约和监督,因此这部分行政权力应当是对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政权力。他认为,政府权力清单应该包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政征用、行政强制、行政规划、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政监督检查及其他行政权力等12个类别。
权力清单怎么列?如何评估不统一
一些编制权力清单的工作人员告诉记者,权力清单的梳理和编制不但需要很强的专业知识,还需要科学的操作方法以及相应的监督措施,如何保障权力清单上所列内容合理、准确,是权力清单制作的一大难题。
西南政法大学副教授唐尧说,近年来全国多个省市展开行政权力清单编制工作,如辽宁、安徽、浙江、湖北等,从已经实施权力清单编制的省市做法来看,主要是由行政机关自行组织、清理,没有将其交由独立的第三方完成。
谭宗泽建议,制作权力清单应按照相关法律标准,特别需要对个别部门以红头文件等非法规形式赋予的行政权力进行重新评估,以确定其合法性,尤其是对公民、法人、社会组织采取限制性的行政权力,一般情况下应当取消。
西南政法大学作为第三方机构介入重庆市级行政权力清单研究,不但从法理层面对行政权力类别进行了梳理,还直接参与部门行政权力清理,对提高政府权力清单的科学性、客观性发挥了重要作用。
江苏省编办主任俞军说,从今年7月起,江苏省审改办经过几上几下,历时3个月时间,最终形成了行政审批事项目录清单和行政权力清单。针对行政审批过程中仍存在的一长四多,即办理时间长、中介多、盖章多、收费多、材料多的现象,省编办正在尝试建立与权力清单相对应的责任清单,确保各部门权责对等。
除了自上而下要求部门主动梳理行政权力外,部分地区探索自下而上的操作模式,以保证权力事项不被疏漏。重庆奉节县委组织部副部长佘春林介绍,为了掌握准确的权力事项,他们采取了三步法:一是基层摸底,向群众了解相关情况,防止部门虚报数据;二是部门梳理,政府工作人员主动梳理行政权力;三是对照核实,结合部门及基层群众意见,对收集的数据进行核实。
权力清单如何执行?须防走向两极端
一些专家表示,各地在执行权力清单过程中可能会出现两种极端:一是借权力清单为名不作为,二是大力发展权力清单外的中介权力。这两种极端不消除,都可能抵消权力清单制度的正向作用。
“权力清单公开后对权力有所限制,用起来不能随心所欲,确实会导致一些人懒政不作为。但对政府行政权力来说,法律规定不让做的做了是违法,该做的不做也是违法。”山西省社科院副院长贾桂梓说。
谭宗泽表示,政府管理服务应当是并重的,职权职责也是并重的。对于政府限制公民、法人和社会组织的法定权力,是法无授权不可为,但是对社会提供服务方面,政府要积极发挥主观能动性,防止以权力清单为名不作为。
除了担心政府懒政外,一些干部建议对清单外的中介评估进行清理。记者在采访中发现,虽然很多地方权力清单“清”了、“短”了,但企业要跑的事情还是很多。其中,一个最大的拦路虎就是大量的评估评审事项。近年来,社会各方面对一些政府部门在实施行政审批过程中,要求企业通过中介机构开展论证、评估、评价、检验、检测、鉴定、报告审查、证明等前置服务过多、过乱问题反映强烈。
山西省介休市常务副市长王宁照说,涉企权力公开了,但部分权力运行中涉及的中介评估如果不能得到有效清理,可能会吞噬涉企权力公开释放的改革红利。建议对涉企权力规定的前提条件和程序作出清查,尤其是中介评估,不合理的应尽快撤销。
还须细化改革措施
权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的,进而建立法治政府、有限政府、阳光政府。但在具体实施过程中,出现了“挤牙膏”、“做虚功”式的权力清理,一方面是因为部门利益作祟,另一方面也有政策、法律环境等外部因素制约。当前,亟须细化各项改革措施,用系列制度给政府权力套上“缰绳”,防止在清单内外乱作为、少作为、不作为。
细化权力清单,创造适宜的外部环境
山西省社科院副院长贾桂梓建议,细化改革措施,首先制定行政编制法,从外部权力架构来说,把权力分割清楚,使部门与部门的权力分配有明确规定;从内部权力配置来说,推进部门权力配置法定化,一个单位有很多部门,哪些部门行使什么权力,全部明确出来。可先搞权力配置法定化试点,把权力的配置法定化、制度化、清单化,把权力量化到每个部门。随后推进职权法定化、权力配置制度化,然后建立权力终身负责制。
“要编制全面完整的权力清单目录,公开权力的法律依据、执法主体、执法条件、监督机制等一系列程序。”中国政法大学副校长马怀德表示。
“一直以来行政处罚的随意性是群众反映最突出的问题,如何管住权力‘乱动的手’,由法制办牵头专门制定了一本权力规范手册。”安徽庐江县委书记王民生坦言,当前政府职能部门的自由裁量权随意性较大,给相关人员的吃拿卡要留下空间,规范自由裁量权从根本上说,就是要挤掉这些灰色的权力运作空间。
细化权力清单,限制自由裁量权只是完善权力清单的一个方面。采访中,一些基层专家也谈到,在制定和推行权力清单过程中,还需要细化一些改革的外部环境和条件。
山西省介休市法制办主任宋建国等人建议,加强改革的顶层设计。在全国范围内,权力清单制度改革处于起步阶段,由于缺乏顶层设计,目前各地对行政权力的分类不统一、标准不一致,带来法律适用不统一、改革范围不一致、减权削权标准不一等问题。
“加快修订行政法规、部门规章和规范性文件。行政审批事项经过多次清理,目前保留事项基本都具有法律法规规章依据,继续清理的空间越来越小。”基层一编办负责人建议,国务院对行政法规、部门规章特别是各部门的规范性文件,进一步加快清理修订,凡是制约地方经济社会发展和政府职能转变的规定,应尽快修订或废止,为地方政府进一步深化改革、简政放权扫清障碍。
完善监督机制,让权力在阳光下运行
“权力的笼子应该是透明的笼子。”在亮出权力清单的同时,应建立公开透明的外部监督和问责机制,细化量化违反后的处罚办法。对权力清单的监督,应包括来自人大政协、媒体和社会民众的监督。
西南政法大学教授喻少如、奉节县委组织部副部长佘春林等人建议,加强对权力清单制作过程的监管。在权力清单制作过程中,存在部分部门试图掩盖自身行政权力,尤其是缺乏法规依据的行政权力的情况,对此行为应当完善监督措施。
山西省介休市常务副市长王宁照说,权力清单公布出来后,不代表清单之外的权力能自动消失,还必须加强执法中的权力监督,包括每项权力运行的标准流程,让群众办事心中有数。
江苏淮安市公安局行政许可处处长李元生认为,以前在不透明的环境下,消防审批由专人负责,合不合格由一个或几个人说了算,存在权力寻租空间。如今,所有审批进入市政务中心,由市政务中心组织住建、消防等多个部门联合验收,在阳光下运行,既提高建筑质量和安全系数,也杜绝了暗箱操作空间。
在江苏淮安市政务办负责人看来,改革的核心是转变服务方式。“以前在办公室审批,你是一个管理者,监督的目光可能只有办事群众;如今所有审批在政务中心窗口,接受所有人监督,你是一个服务者。在社会监督中,权力寻租难以生存。”
某县编办负责人说:“省级确实不应该保留大量的处罚权,但是大量的处罚权下放是否会造成基层拥有太多执法权,谁来保证执法的公正性?所以,紧密跟踪、监督大量下放的行政权力是确保权力健康运行的重要保障。”
实行动态管理,建立有进有出的机制
“建立有进有出的动态调整机制是完善权力清单的必举之策。”马怀德等专家认为,行政权力来源于现行有效的法律规范,其中包括法律、行政法规、地方性法规等,是由行政部门行使的。而法律规范的建立、实施、废止处于动态过程,行政部门随着机构改革的进行也在不断调整,从而导致行政权力也在不断地发生变化。随着改革的不断深入,会有越来越多的行政权力被取消。而对于一些未来新增的法律法规,必然也会增加一些新的行政权力。所以,行政权力清单必然面临着有进有出的动态调整问题。
王宁照告诉记者,社会经济不断发展,权力管理的范围也会随之不断变化,权力清单应该形成筛选常态化机制,根据经济社会发展的需要不断进行更新。“介休市在权力清单的清理中还能看到上世纪七八十年代计划经济时代的权力事项,这样的权力明显已经过时。目前来说,要对和社会经济发展不符合的权力事项来一次大清理,以后形成定期筛选清理机制。”
基层干部和企业家反映,在公开的涉企权力清单中,部分权力及涉及的评估已过时或不合理,建议从国家层面进行清理。山西省太谷县政府常务副县长雷秦国说,公开的权力都是有法律依据的,但是有些法律本身已滞后或不合实际,甚至有的还明显带有部门利益倾向,这些法律赋予的权力虽然公开但不合理。因此,这要求不但要公开权力清单,还得对清单中的权力进行重新评估,实行动态管理,对于不合实际的权力,国家立法机构应该及时修法进行清理。
一些业内人士认为,未来对权力清单实施评估评审的机构必须要严格规范,实行准入标准和目录管理,探索市场化运作;同时要打破在固定范围内抽取评估评审机构的现有模式,破除垄断局面,建立淘汰机制,提高评估评审的透明度和工作效率。(半月谈记者 韩振 杨玉华 刘怀丕 叶锋 凌军辉)