当下提高妇女地位国家机制的挑战与对策

一个国家是否具有不断完善的提高妇女地位的国家机制是判断其是否真正重视推动性别平等和妇女发展的重要标志。20年来，中国提高妇女地位的国家机制不断完善，在促进妇女发展和社会性别平等的进程中发挥了重要作用，但其发展完善尚有较大的努力空间。本文理性分析挑战与不足，并提出了改善提高妇女地位国家机制的四点对策。

■  蒋永萍

结合国内外研究和实践经验，本文将提高妇女地位的国家机制定义为：国家为提高妇女地位所做的一系列制度安排及其运作。一个国家是否具有不断完善的提高妇女地位的国家机制是判断其是否真正重视推动性别平等和妇女发展的重要标志。提高妇女地位国家机制至少包含以下几大元素：一是提高妇女地位推进性别平等的国家机构，二是保障妇女权益的法律政策体系，三是促进妇女发展的国家行动计划，四是社会性别主流化战略的推行和确保机制运行的支持保障措施。

20年来，中国提高妇女地位的国家机制不断完善，在促进妇女发展和社会性别平等的进程中发挥了重要作用。但与不断发展变化的国内性别平等与妇女发展事业的需求相比，仍存在较大的挑战，与取得较快进展的他国经验和逐渐形成共识的国际社会要求相比，仍有一定的差距。

当下提高妇女地位国家机制的挑战与原因分析

当下，中国提高妇女地位的国家机制的发展完善，尚有较大的努力空间。

——国家机构的作用与协调机制尚需加强。中国提高妇女地位的国家机构虽然有政府（国务院妇儿工委）、人大（内务司法委员会工青妇室下的妇女处）、政协（缺少常设机构，靠妇联界别组委员议案监督）和党的群众组织——妇联四大力量，但一方面全国人大和全国政协的妇女工作机构设置仍然薄弱，很难发挥其应有的作用；另一方面，四个机构的工作在制度上缺乏统一的领导和协调，分工合作仍显不足。此外，政府妇女工作机构与非政府妇女组织的平等合作与制度保障、妇儿工委办公室和全国妇联内部部门间的工作协调力度也需要进一步加强。

——立法和决策中社会性别视角的影响有限。中国目前的法律中还没有对“性别歧视”的定义，导致在司法实践中对性别歧视的案例很难认定。法律政策中还存在一些直接的歧视性规定，更多表面上性别中立的法律政策，在实际执行中由于参与各方的性别偏见往往导致男女不平等受益的结果。同时，法律政策体系上还存在衔接不利、相互冲突、操作性不强等问题。法律政策的性别平等审查和评估机制虽然一直存在并正在进一步强化，但社会性别视角审查意见和建议的落实没有制度保障，新的不平等的法律政策难以得到有效的阻断。

——妇女发展与性别平等在社会发展中的优先次序尚未确立。在妇女发展纲要各项目标的确立中缺乏需求导向和问题导向，仍存在明显的部门目标约束和所谓可实现程度限制，如妇女参政、妇女就业和妇女社会保障甚至妇女保健的目标设置。妇女发展的目标尚未成为社会发展的核心和关键目标，性别平等与妇女发展目标监测在国家社会经济发展综合监测指标体系中还没有得到体现。妇女在国家和社会发展中的参与与定位仍较多受到传统性别角色规范与观念的影响。

——社会性别主流化策略与方法有待加强。一是缺乏对中央和地方一级政府机构在促进社会性别主流化方面责任进行评估和问责的有效机制；二是性别统计有待进一步加强；三是性别平等纳入财政预算体系目前仍停留在地方实验阶段，尚未在国家一级有实质性进展。

造成目前不足的原因主要为以下两点：

其一，决策者的性别意识和传统性别文化的影响。尽管男女平等已经成为中国社会的主流观念，但传统性别角色规范和分工观念在中国社会公众包括决策者中仍有潜在而深刻的影响。一些决策者对性别平等和社会性别主流化本身的认识存在偏差。一些政府部门领导对政府在促进性别平等和社会性别主流化中的责任认识不足；一些政府部门对性别歧视和性别不平等现状与危害、对性别平等和妇女发展事务重视不够，缺乏推动性别平等和社会性别主流化的积极性和主动性。

其二，“男女平等基本国策”的落实力度不够。尽管男女平等基本国策已经写入法律、政府发展规划纲要和执政党的报告，但各级政府决策者和社会公众对它的认可度不高；与其他基本国策相比，在执行力度、规模成效、资源配备和机构设置上存在明显差别；在重大决策过程中必须进行的性别分析、性别规划、性别评估未能有效落实，更不具备其他一些国策特有的“一票否决”权。研究者和妇女工作机构对男女平等基本国策的内涵、目标、实现路径和策略也缺乏深入具体的研究和明确的指导，以致男女平等基本国策的宣传和倡导更多停留在概念和意义上。

进一步提高妇女地位的国家机制之对策

面对现存的主要问题和挑战，中国提高妇女地位国家机制特别需要从以下几方面加以改进：

首先，要确立正确的性别平等促进理念，建立对决策者进行社会性别培训的长效机制。各级领导和相关工作人员必须清楚地认识到，基于性别而作的任何区别、排斥或限制，哪怕其初衷是善意的，只要其结果或影响足以妨碍或否认妇女的平等权利、机会和待遇，就是对妇女的歧视。要在保障妇女权益的基本法律和政策中明确界定“性别平等”与“性别歧视”的含义，为相关法律政策的制定、修订奠定共同的认识基础，为维权工作实践和性别歧视争议的处理提供标准。

第二，要强化推进性别平等、保障妇女权益的国家义务和政府责任。将性别平等与妇女发展纳入国家和各级地方政府经济社会发展规划和全面建成小康社会的战略规划，并制定切实可行的具体指标加以落实和监督。要完善法律政策性别平等审查评估机制，逐步消除制度性的性别歧视壁垒。要求政府在有效督导的同时率先垂范，确保政府公务员和公共部门人员录用和晋升与薪酬待遇上的性别平等；并采用性别平等认证、政府采购加分等手段约束、引导用人单位积极承担性别平等方面的社会责任。提高立法决策领域中女性的比例，扩大妇女组织与妇女群众参与立法决策的制度化渠道。

第三，要加强国家性别平等工作机构的建设，不断增强提高妇女地位国家机构的权威性和效力。可参照其他国家的做法，成立建立在更高级别上的妇女工作协调机构，使之切实担负起从性别角度对党、政府、人大、政协等国家提高妇女地位相关机构工作进行组织、协调的任务。要加强各级人大、政协的性别平等工作机构的建设，进一步加强国务院妇儿工委作为政府推动性别平等职能部门的作用，赋予其更多的权力和资源。推动国务院妇儿工委成员单位在促进社会性别主流化中发挥更大作用，在相关政府部门设立性别平等专员和巡视员及性别平等工作协调机构等，使推动性别平等真正成为政府的主流工作。

第四，要发展完善推进社会性别主流化的工具与方法。要不断完善性别平等与妇女发展状况监测评估指标体系，畅通性别统计数据收集渠道，提高政府部门和非政府机构利用统计数据开展社会性别分析的能力；使分性别数据的收集、分析和公布制度化、经常化。要探索社会性别预算改革新模式，协调推进社会性别主流化与现代财政制度建设，积极探索社会性别预算与全口径预算、绩效预算、中期财政规划的协调推进，重点关注最具社会性别敏感性的公共支出项目，逐步将社会性别预算融入我国现代政府预算制度建设的主流。要加强性别平等与社会性别主流化的宣传倡导与培训，充分借助大众传媒的影响力使性别平等和反歧视原则成为主流价值观，作为社会成员特别是公务人员政治正确的底线与标准。

（作者为全国妇联妇女研究所研究员）