"挂证"实为造假 专家:利益驱使和门槛过高是主因

　　“挂证一年,躺着拿钱”。前不久,陕西省西安市有药店出现“影子药师”现象,药店里只见执业药师的证照,不见药师上班。而就在近日,有报道称中介机构把手伸向了在校学生,“帮”考下职业资格证的在读学生“挂证”,培训机构也蠢蠢欲动,提供“挂证”服务。参与其中的各方,都从中得到了不菲的收入。

　　挂证,指将本人持有的职业资格证书违规挂靠到非工作单位名下,以谋取报酬或谋取其他利益的行为。记者通过搜索发现,只要输入“挂证”二字,几乎会出现满屏的“挂证”网站,打开链接,诸如注册建筑师、特种设备作业人员证、注册电气工程师等各种职业资格证明码标价。“挂证族”、公司、中介“互利共赢”,职业证书“挂靠”背后形成了一条完整的利益链条。对此,记者带着问题,采访了南开大学法学院教授陈耀东、中央财经大学法学院副教授陈飞,从他们的视角解读“挂证”乱象。

　　1、2017年9月,人力资源和社会保障部(下称人社部)印发《关于公布国家职业资格目录的通知》,目录共计140项职业资格。企业取得国家认可的职业资格有何意义?

　　陈飞:一般而言,相关单位要想进行资质升级,就必须有相当数量的注册人员。此外,挂靠人员越多,也显示出该单位实力越强。

　　陈耀东:要求具有资格证是基于特定管制需要。民事主体的市场交往行为虽然由民商事法律及交易习惯调整,但基于特定行业,比如医药卫生、建筑房地产等关乎国计民生、公共利益领域的管制需要,对从业主体及从业人员的资格认定却是行政法上的任务,是国家对某行业进行行政管理的重要手段之一,是对某一特定主体从事特定活动应具备的相关资质的要求。行政机关对从业主体生产经营能力、资质等进行审查,可以防止不具备资质或生产经营条件的主体从事该项经济活动,以有效保护广大消费者的合法权益不受侵犯,防止不当竞争和其他有损交易秩序的行为。

　　2、2017年4月,人社部印发了《关于集中治理职业资格证书挂靠行为的通知》;今年2月,人社部集中曝光“挂证”人员黑名单,其中涉及药品流通、环评、住建、专利代理等领域。国家虽然重拳打击职业资格“挂证”行为,但诸如企业、中介、培训机构的“挂证”仍屡禁不止,症结到底在哪里?

　　陈耀东:“挂证”问题屡禁不止,我认为原因主要在两方面。其一是利益驱使,挂证各方可借此获利,被挂证方也因此获得了经营资质,满足了经营资质审查的要求,节省人工成本;有的甚至可借此规避国家法律政策对诸如税收、贷款、业务范围等方面的限制。

　　其二是存在门槛过高,具体来说是有的行业主管部门过高设置了经营主体开办、年检时的人员资格权重条件,使得一些不具备人员条件的经营主体为取得资质而寻找具有职业资格的人员进行挂靠,成为“挂证”的现实需求。

　　此外,证书挂靠违法成本较低,助长了证书挂靠现象的蔓延;信息共享机制不健全,管理部门发现、查处证书挂靠违法行为较为困难等等,均是导致挂证行为难以根治的原因。

　　3、“挂证”让本来不该获得资质的企业获得了资质,背离了国家设置职业资格制度以规范项目运营、防控风险的初衷,还会给公共安全、公民人身财产安全带来隐患。涉事相关企业与个人需要承担怎样的责任?

　　陈耀东:“挂证”行为是一种造假行为,“挂证”的企业是责任主体。违规“挂证”,首先会造成不公平竞争,市场出现混乱,扰乱国家登记注册秩序、税收征管秩序;其次,会损害消费者权益;更重要的是会导致政府监管失信,有损政府权威;此外,“挂证”行为不利于及时梳理、明确法律关系,挂证者、被挂证者、消费者之间发生纠纷难于解决。

　　非法“挂证”首先应承担行政责任。对个人提交虚假申请材料骗取注册证书、涉嫌挂靠证书等情况,应不予注册。例如,食品药品监管总局规定挂证者一经核实,一律注销注册,3年内不得重新注册。环境保护部规定存在证书挂靠行为的,一经发现,撤销环境影响评价机构资质,3年内不得再次申请资质。

　　如果给消费者造成损失,挂证者和被挂证者应承担连带赔偿等民事责任。

　　陈飞:依据挂靠的资格证书类别不同,依据相应资格主管机关的具体规定,对挂靠证书的行为给予相应的具体处罚。例如,《勘察设计注册工程师管理规定》就针对勘察设计注册工程师的违法挂靠行为作出了更为具体的处罚规定,其第二十八条规定,隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请注册的,审批部门不予受理,并给予警告,一年之内不得再次申请注册。

　　4、部分中介、培训机构提供的“挂证”服务又区别于企业“挂证”,是否合法?

　　陈耀东:如果中介明知所要挂靠的企业并无相应经营资质,而“挂证”可以使企业获得行业准入门槛,那么中介可能与企业存在串通,是违法行为,行为涉嫌欺诈第三人即消费者。《中华人民共和国消费者权益保护法》明确规定,经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息,应当真实、全面,不得作虚假或者引人误解的宣传。

　　如果构成欺诈,并给挂证方或第三人造成损失,那么培训机构等不仅要承担民事责任,还需要承担行政责任。

　　5、目前,我国对“挂证”行为有哪些明文规定的惩戒措施?

　　陈耀东:针对企业等被挂证方,如果挂证经营活动触犯刑法,可能构成非法经营罪等犯罪,应依法承担刑事责任。刑法第二百二十五条规定,违反国家规定,未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的,扰乱市场秩序,情节严重的或情节特别严重的,都构成非法经营罪,应依法承担刑事责任。

　　“挂证”行为也是对行政许可的规避和违反。行政许可法第二十九条规定,公民、法人或者其他组织从事特定活动,依法需要取得行政许可的,应当向行政机关提出申请;第八十一条规定,公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚。

　　行政许可法第八十条还规定了出让、转借行政许可的责任:被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚。

　　另外,从中介、培训机构层面看,治理“挂证”要求其行业主管部门建立或完善定期查询制度和事后处罚制度;从企业层面看,则要加大“借挂”企业的违规成本,在提倡企业加强诚信建设,承担社会责任的同时,需强化行政主管部门的监管,如加强查验企业经营资质等。(见习记者 郭荣荣)