《中国建设报》多元复杂化时期的城管执法

——南通市城市管理领域行政争议案件存在的问题及对策思考

近年来，随着广大市民法治意识的提高，与城市管理相关的行政复议和行政诉讼案件日益增多，对南通市各级城管部门依法行政工作提出了更高要求。为此，南通市城管局进一步规范和监督执法行为，积极推进城市管理依法行政工作，有效预防和化解行政争议。但是，我们也清楚地认识到城市管理领域行政争议案件也存在一些问题。为此，笔者从两个方面进行阐述。

■ 案件分析及存在问题

关于维持、驳回和不予受理的案件分析。一是普法宣传不够。从2015年度南通市城市管理领域行政争议案件分析，行政复议案件中，维持、驳回和不予受理的案件17起，占全年行政复议案件受理数的58.7%；行政应诉案件中，一审维持、驳回的案件16件，占一审案件总数的44.4%，二审维持一审、驳回的案件6起，占二审案件总数的60%。这些案件的出现绝大部分是由于部分县（市）区局在法制宣传工作方面力度不大，效果不佳，导致了群众对城市管理工作不够了解，认知不够全面，对城管相关法律法规和执法程序知之甚少，甚至还出现误解。二是案件存在瑕疵。虽然有些案件作出了维持的决定或判决，但案件质量并非无可挑剔，一些具体行政行为还是存在着不同程度的瑕疵，如证据证明力不足、执法程序中出现疏漏或者差错、调查询问笔录缺乏针对性和逻辑性等。

关于主动撤回或撤诉的案件分析。从2015年度南通市城市管理领域行政争议案件分析，行政复议案件中，申请人主动撤回申请5起，占复议案件总数的17.2%；行政应诉案件中，一审撤诉4起，占一审诉讼案件总数的11.1%，二审撤诉1起，占二审诉讼案件总数的10%。这些案件的当事人虽然撤回或者撤销了申请或诉讼，但是仍然反映出部分县（市）区局主动协调的意识不强，未能主动与当事人进行沟通、协调，没有达到“定纷止争、案结事了”的目的。特别是个别地方习惯于照搬法条机械执法，对可能形成的行政争议不够敏感，对当事人未能进行耐心的说服教育，缺乏关口前移主动化解行政争议的意识，从而使城管执法部门与当事人的矛盾未能化解，纠纷依然存在。

关于被确认具体行政行为违法的案件分析。2015年度南通市城市管理领域行政争议案件中，行政复议案件中确认违法3起，一审行政应诉案件中确认违法11起。一是未注重规范执法。各县（市）区局在积极做好本职工作、大力支持本区域经济发展的同时，必须注重执法的规范性，如执法程序的规范合法、法律文书的规范下发等等。二是未注重协调沟通工作。部分县（市）区局被确认违法的具体行政行为绝大部分涉及的是拆违工作，此类问题集中反映了群众对拆违工作的不理解、不支持，抵触情绪激烈，所以在拆违过程中要积极做好群众的协调沟通工作，尽可能化解行政争议。三是未注重法律法规的学习。由于部分执法人员对城市管理相关法律法规的理解不够透彻、全面，导致行政执法行为存在瑕疵。各县（市）区局要进一步加强对《行政处罚法》、《行政强制法》、《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律法规的培训和学习，严格依法实施行政行为。

■ 对策思考

当前城市管理领域各类矛盾纠纷存在多元化、复杂化的态势，行政复议及诉讼日益成为群众利益诉求表达、争议矛盾化解的首要选择，对各级城管执法部门的行政行为提出了更高的要求，提高执法队伍有效化解行政争议能力已经迫在眉睫。

一是转变理念，规范执法行为。不断加强对执法人员的思想政治教育、职业道德教育和业务技能培训，强化执法人员的法制观念，提高依法行政的自觉性，增强具体行政执法中的证据意识，充分认识程序正当原则的重要性，避免具体行政行为被确认违法。同时深入开展法律研究，有效破解城管执法中的难点问题，提高依法行政能力。

二是强化宣传，注重纠纷化解。坚持调解优先，在法定范围内把调解贯穿于行政争议案件全过程，重点加强对行政相对人的法制宣传教育，切实帮助解决当事人的实际问题和困难，取得行政相对人的理解和支持，努力化解争议，消除不和谐因素。此外，研究探索行政争议调解与人民调解、司法调解、专业调解之间的有效对接，努力提高联合处置、预防化解矛盾纠纷的能力。同时要建立健全行政机关首长出庭应诉制度，树立良好的法治形象，体现对行政争议高度负责的态度，妥善解决纠纷。

三是完善体系，落实责任追究。南通市城管局建立健全依法行政考核体系，把规范执法、出庭应诉、解决行政争议协调能力、行政纠纷是否引发群众性事件等量化指标作为对各县（市）区城管执法局年度依法行政考核内容，加大违法执法行为的责任追究力度，促进全市城管系统依法行政水平进一步提高。

成燕

2016年6月28日《中国建设报》8版